ここから本文です。
委員会会議録
委員会補足文書
令和４年10月28日逢初川土石流災害検証・被災者支援特別委員会
| 熱海市副市長 金井慎一郎氏 【 意見陳述 】 発言日： 10/28/2022 会派名： |
○熱海市金井副市長
おはようございます。熱海市の金井でございます。それでは、着座にて御説明させていただきます。
委員会の皆様からの要請を受けまして、熱海市からは、逢初川土石流災害に係る行政対応検証委員会がまとめた報告書に対する意見と被災者支援に関する内容について、お話しさせていただきます。
本日は、今御説明があったとおり、二部構成という段取りになっていますので、まずは逢初川土石流災害に係る行政対応検証委員会がまとめた報告書に対する熱海市の意見からお話しさせていただきます。
まず、報告書に対する意見を述べるに当たって、熱海市として反省すべき点は真摯に受け止め、再発防止につなげていく必要があると考えております。このような前提の中で、行政対応検証委員会の報告書については、熱海市として納得しかねる内容となっていました。報告書では、県土採取等規制条例の検証に多数のページを割いた記述がされておりますが、県が所管する森林法、砂防法及び廃掃法などに関する論点については、検証の量が少なく簡潔な記載にとどまっており、これらの法令における重要論点に踏み込んでおりません。
こうした観点から、行政対応検証委員会の報告書については、その検証のバランスが欠けていると考えております。この偏りの理由の１つとして、５月13日の会見で、検証委員会の委員長が時間が足りなかったからという趣旨の発言をされていたことは非常に残念に思っています。
熱海市として極めて悪質な事業者との対峙において、今回の事案をいかにすれば防止できたのかという観点から振り返ると、発災当初から１ヘクタール未満の県土採取等規制条例の届出に係る手続に注目が集まっていましたが、問題の本質はこうしたシンプルな構造ではなく、事業者が当初から大規模開発を念頭に置いて、県や熱海市に接触してきている中で、土砂災害防止等に関連する
様々な法令のそれぞれに大きな論点があり、こうした問題が複雑に絡み合って発生した総合的な問題であったと考えております。この点につきまして、本日、お示ししているこのパワーポイントに整理させていただいております。
それでは、具体的な内容の話に移っていきたいと思います。今回の災害を振り返る際に注目すべき法令は、主に一番上の県土採取等規制条例、続きまして、森林法、その下の砂防法、一番下が廃棄物の処理及び清掃に関する法律、略して廃掃法の４法令に着目しております。
それでは、一番上の県土採取等規制条例の論点からお話しさせていただきたいと思います。
まず初めの論点は、環境の変化に応じ、盛土規制は適切に整備されていたのかという論点です。この点につきましては、そもそもの前提として、これまで盛土を全国的に規制する法令について、国レベルでの議論はなされていたものの、制定されない状況が続いておりました。こうした状況に加えまして、静岡県の土採取等規制条例の規制力は、昔から近隣県と比較して極めて弱く、盛土を行う問題業者が流入しやすい法体系になっておりました。このため静岡県内では、1990年代ぐらいから土地が広く、土砂等の投棄を行いやすい自治体に問題業者の流入が進んでいる状況でしたが、こうした環境の変化に応じた規制強化がなされず、今回の災害を契機として行われた盛土による災害防止に向けた総点検では、静岡県内で193か所の問題箇所があることが発覚しております。したがいまして、1990年代のタイミングで県として問題意識を持ち、規制強化を行っていれば県内への問題業者の流入を阻止できていた可能性が高いのではないかと考えております。その意味で、この問題は非常に重要なポイントであると認識しております。
なお、全国の盛土総点検では1,089か所もの問
題があると指摘されていることから、静岡県としても大きな問題であるとともに、全国的にも問題であったことが分かると思います。
次に、届出手続等の運用に課題があったのではないかという点でございます。
この点につきましては、条例の規制力が弱い中で、行政の指導を無視して開発を行う相手側に対し、いかにして熱海市の指導に従わせるかとの対話を重視したという理由があったにせよ、手続的な観点から熱海市として反省すべき点があることは否定できないと考えています。この点につきましては、再発防止に努める必要があると考えているところでございます。
一方、報告書では、罰金が上限20万円という抑止力のない状態で、土地所有者の変更にも対応できない条例の立てつけであったことや、仮に措置命令が発令されていた場合や空欄等の記載を明確に記載させていた場合に、今回の災害を回避することが可能であったのかという点について検証がされておりません。
なお、県職員のヒアリング結果でも仮に措置命令が発令されていたとしても従う相手ではなかったとされていたことは御存じのとおりかと思います。
一方、森林法や廃掃法等は規制力の弱い県土採取等規制条例と比較して、県によってより強力な規制を行うことが可能ですが、行政対応検証委員会が、森林法等による規制の可能性について十分な検討を行った上で行政対応の失敗の要因として土採取等規制条例に係る熱海市の手続に多くのページを割かれたのか、この点について疑問が残るところです。
また、県と熱海市の連携につきましては、報告書において双方向で連携が取れていないのではないかと読み取れるような記載がされております。しかしながら、熱海市としては積極的に県との連携をお願いしている経緯がある中で、県と市の連携が取れなかった背景として当初から１ヘクタールの面積要件が県の関与を消極的にさせる主な要因になっていた点については、総括の中で触れられておりません。
なお、実際県が本件事案に消極的だった理由について、１ヘクタール未満の案件であり、所管外であるからといった趣旨の発言をよく行っていることは御存じのとおりかと思います。これに加えて、県の内部部局間、これは土地対策、森林、砂防、廃棄物、これらの部局間での連携もほぼ取れていなかったことも重要なポイントであると考えております。そもそもの前提として事業者は当初から大規模開発を念頭に置いており、そのことは県も重々承知しておりました。
こうした観点から、県は熱海市に任せる立場ではなく、継続的に熱海市と同様に本件について主体性を持って対応しなければならなかった立場であったと考えております。それが、この１ヘクタールの面積要件との関係で、この言葉も公文書内でもよく出てきましたが、熱海市の案件とされ続けてしまったことが本質的な問題であると考えております。
この問題意識については、法令改正の県土採取等規制条例の新しいバージョンをつくる際に、県にも申し上げ、今回の改正において、この１ヘクタールの面積要件がなくなり、県に権限が戻ることになりました。したがいまして、今後、県土採取等規制条例の枠組みの中で、こうした連携不足が起こる心配は極めて少なくなったものと考えております。
ここまで、土採取等規制条例に係る論点についてお話しさせていただきましたが、続きまして、森林法に係る論点について御説明させていただきたいと思います。
森林法につきましては、今回の事案はいかにすれば防止できたのかという観点から振り返ると、県土採取等規制条例以上に大きな問題があったと考えております。具体的には、主に、県と熱海市の連携という論点、あとは林地開発許可規制の運用や解釈について大きな論点があると認識しているところです。この点について、行政対応検証委員会の報告書において、県土採取等規制条例と同様に多くのページを割いて検証すべきではないかと考えておりましたが、これだけ重要な論点の検証が約１ページしかなされておりません。一方で、土採取等規制条例の検証と書かれているページは7.5ページ程度あるので、物すごい差がある検証
結果になっております。
この森林法の領域でも、県と熱海市の連携については、先ほど同様、双方向で連携が取れていないといった印象での記載がされておりますが、熱海市としては何度も県に主体的な対応や連携をお願いしている経緯がございます。
まず2007年４月末、この段階で熱海市は県に現場状況を踏まえて１ヘクタールを超えている状況にあると考えられたことから、県に森林法の林地開発許可規制に違反している状態ではないかと、このとき問題提起をしました。この当時、県はすぐに共同調査を行って、事業者の是正指導に入り、その結果として2008年８月に原状復旧がなされております。一方で、状況が変わるのは2009年の夏以降ぐらいからで、土地の改変が続いていき、事業者の林地開発許可の再犯――再度の違反が疑われる中で、このタイミングあたりから急に県の主体的な協力が得られなくなっていきます。2009年の11月に、熱海市は事業者の開発状況を踏まえて、土地の改変面積が１ヘクタールを超えているのではないかと考えていたことから、県に対して県市共同で対応すべきではないかと協力を依頼しています。
また、さらに土地改変行為がその後も進んで、2010年８月頃には廃棄物混じりの土砂も混入された。こうしたことも受けて、2010年11月にも県市共同の打合せの場を設けて、現場がもう１ヘクタールを超えているように見える、したがって、県において森林法などで事業者を規制できないか、検討してもらえないかと依頼しても、県としては積極的に面積測量をしていただけなくて、１ヘクタール未満の小規模林地開発の範疇であると考えられるとして、林地開発許可違反の指導に向けた行動を取っていただけませんでした。
しかし、崩落エリアと今現在落ち残っているエリアの面積を見れば、当時１ヘクタールを超えていたことは明らかではないかと考えています。こうした経緯から、熱海市が県に連携を求めても県からの連携が図られない大きな理由の１つとなっていた要素は、１ヘクタールの面積要件が非常に大きなネックになっていたことが分かります。
また、林地開発許可規制に係る運用については、当時の公文書を見ると一体性の判断等を理由に県の対応が継続して先延ばしになっていた経緯がございます。これについては、より踏み込んだ判断が必要であったと行政対応検証委員会の報告書の森林法の検証ページにも記載されております。この一体性の判断は、少し簡単に説明しますと、１ヘクタールという要件があったときに、その事業者が複数で、別々で分けてやっていたりとか、時期がずれていたとか、その場所がずれていたりとか、これをどのようにして一体であると見るか、見ないかという論点になります。その意味でいえば、行為の事業者は、大体Ａ社と呼ばれているところの関連会社ではないかという推定は働いていた点やエリアが物すごく近接していた点、時期としてもほぼほぼ近い時期に土が盛られていたり、木が切られていたことを踏まえると、総合的に判断して、一体性と判断し、林地開発の１ヘクタール以上として規制していくかいかないかという論点を言っていますが、この点において事業者は、要は林地開発許可を１ヘクタールを超えると許可対象になってしまいますので、これを避けるために一体性の判断等の要件を回避しようとしていました。なので、これまでの事業者の発言の中でも、何とか一体性を回避して開発したいと示唆されているにもかかわらず、熱海市がこれは１ヘクタールを超えているんじゃないんですか、一体性の要件でこれは広く許可制度で規制していくべきではないのかという問題意識を提起しても、積極的な関与をしていただけなかった経緯がございます。この点については、今回の事案を防止する観点からは非常に重要であったと考えております。しかし、報告書の総括の部分で、断固たる措置を取らなかった行政姿勢の失敗という項目があるんですが、その項目でこの点について触れられておりません。
また、県森林当局が、当時１ヘクタールの面積を超えていても林地開発許可対象にできない案件だから森林法による規制は行えないため熱海市が対応すべきという見解を示しています。これについては、裁量の範囲を超えた不適切な解釈であり、最も法令的に問題があると考えていて、５月13日の記者会見でも行政法を御専門とされている検証委員会の先生からこの解釈については論外であるという指摘がされておりました。
このように、本事案は、林地開発許可規制の再犯が疑われる状況の中で、県が熱海市からの問題提起を受けても必要な行動を起こさなかったのではないかということについて、当時本件をいかに防ぐことができたかという観点から振り返ると、この県の森林法における対応は非常に大きな問題を抱えていたと考えています。しかしながら、報告書の総括部分で、森林法の林地開発許可に係る規制の在り方が適正だったのか、こうした論点については取り上げられておりませんでした。
ここまでが、パワーポイントの真ん中の森林法のところまで御説明をさせていただきました。
次に、砂防法の論点について御説明させていただきたいと思います。
砂防法に関しては、逢初川で1999年に砂防ダムが整備された際、盛土などの規制区域の指定が求められる土石流危険渓流だったこの上流全域について、県が地権者等との関係を踏まえ指定を見送り、県は指定範囲をダム付近に限定しました。なお、地権者同意は法的要件とはなっておりません。その後、県は上流域全域に区域を広げる方針を示していたものの、その後約20年間対応しなかったとの指摘が報道機関よりなされております。この点について、私権の制限とエリアの安全性の比較衡量をどう考えるのかという話は、再発防止の観点からは非常に重要な論点であると考えておりますが、この点について、そもそも当時の県の砂防担当者が地権者が変更するタイミングで、その都度指定範囲を広げる必要性について、地権者に説明し、同意確認を行っていたのか。あとは私権の制限とエリアの安全性の比較衡量に係る当時の判断が妥当であったのか、こうした点などについては、検証委員会では時間がなかったことなどを理由に検証はなされていない状況でございます。
また、同じくこの砂防法の論点として、静岡県は、上流域については、先ほどの森林法の林地開発許可が必要となる場所であり、森林法による行為規制が可能であるため、砂防指定地としないことについては問題はありませんでしたとおっしゃられております。
一方、森林法の適用に関しては許可の規制がかかるのは、１ヘクタール以上の開発であり、初動における規制がかかっていない状況であった。これは重要なポイントです。
また、実態としても問題業者が熱海市の指導を無視した開発を行っていることは、当時森林部局は認識していたにもかかわらず、消極的な対応に終始し、森林法としての規制が機能しなかった経緯、これはこの１個前のパートで私がるる説明させていただいた内容ですが、こういう状況であったことを考えると、森林法の規制がワークしていないわけですから、当時の県の砂防当局の判断は適切であったのか大いに疑問であって、この点について再発防止の観点からしっかり検証する必要があるのではないかと考えております。
しかしながら、この点についても行政対応検証委員会での検証はなされていない状況で、砂防法に関する検証のページもほぼ１ページぐらいしかなかった状況でありました。
最後に、廃棄物の処理及び清掃に関する法律、要は廃掃法についての論点について御説明させていただきたいと思います。
行政対応検証委員会の報告書では、源頭部に搬入されていた木くず混じりの土砂について、適切に対応しているとし、源頭部を除く伊豆山地区の廃棄物処理については、措置命令を検討したが、発令しなかった理由について行為者の特定が困難であることを主な理由として結論が出されております。ここでも措置命令の論点はあったということです。
一方、進入路周辺等に搬入されていた廃棄物に関する対応については、検証委員会で触れられておりません。これについては、現在落ち残り盛土の案件で、赤井谷の源頭部の周辺などに廃棄物があることが判明しており、当時源頭部を含め関連性が高く、その周辺についても廃棄物の対応について十分な指導がなされていたのかという点については、検証がされておりません。廃棄物に係る論点については、極めて重要であるにもかかわらず、砂防法同様ほぼ検証がなされていない状況であると考えております。
また、行為者の特定が困難であるという論点については、代替手段による検討が十分に行われていたのかという点などについても検証がされておりません。なお、当時の公文書を見ても土地所有者に措置命令を発令するなどの代替手段が検討された形跡はありません。一方、先ほど出た土採取の条例で、なぜこれができなかったのかは、熱海市はかなり悩んでおりまして、その当時、土地所有者にかける手段が法令上なかったので、ここの対応はなかなかうまくいかず悩んでいたところで、県の土地対策部局にも御相談させていただいていたという経緯があるのですが、廃棄物のほうで、土地所有者に措置命令を発令することは検討された形式がないんですね。一方で、これは法令上無理だからなのかというと、そうではなくて、県内の他市の事例では、行為者が特定できてなくても廃掃法によって土地所有者に措置命令を発出している事例もあり、当時、この問題事業者を止めるために廃棄物部局があらゆる観点から検討を行っていたのかについては疑問が残るところです。
なお、森林法でも公文書には記載がありませんが、県のヒアリング結果として、森林法の適用に関しては行為者が不明であり、森林法での対応が困難であったとの説明がされています。一方で、県の森林担当部局において、事業者に報告聴取をかけて行為者を確認しようとしている形跡はありません。こうした対応状況についても検証委員会において十分な検証がされているようには思えないと考えています。
ここまで、土砂災害防止に関連する法令の、このパワーポイントに書いている様々な論点についてお話しさせていただきましたが、これまでのお話が大きな話だったので、もう１回再度整理をいたしますと、本件は、当初から１ヘクタール未満の県土採取等規制条例の届出に係る手続にのみ注目が集まっていたところですが、本件はこうしたシンプルな構造ではないと考えております。より重要な問題の本質として、まず１点目は、この１ヘクタールという権限の境目を理由に県の関与が消極的となり、熱海市との連携を十分に取ろうとしなかったのではないか。そして県の内部関係部局間においても互いに消極的な対応を取っており、本件に対して県内部、土地対策、森林、廃棄物、砂防における統一的な対応がなされていなかったのではないか。これがまず１点目の大きな論点だと思っています。
２点目は、森林法の林地開発許可規制に係る対応の方針や法解釈に不適切な点があったのではないか。これが２点目の大きな論点でございます。
３点目が、砂防法における砂防指定の規制に係る対応について、不十分な点があったのではないか。私権の制限等、エリアの安全性の比較衡量を適切に行った上で行政対応の判断がしっかりとされていたのか。これが３点目の大きな論点になります。
４点目が、廃棄物に関する対応について、部分的な対応しか取り上げられていないのではないか。県は、十分な調査や土地所有者に対する措置命令の対応など様々な代替手段を当時考えられる方法でしっかりと検討したのか。これが４点目でございますが、こうした点がむしろ本質的な論点であって、こうした論点については、結局行政対応検証委員会の報告書において、行政の失敗の重要事項として取り上げられておりません。熱海市として、自らの行政運営で適切でなかった点を振り返り、再発防止を図っていくのは当然のことであると考えておりますが、この部分だけを改善しても再発防止には到底つながらないと考えておりまして、県内、そして日本全国における再発防止という観点からは、今お話しさせていただいた重要論点を踏まえた上で再発防止を検討していく必要があると考えております。
以上が、行政対応検証委員会の報告書に係る熱海市の意見となります。長い時間ありがとうございました。
○竹内委員長
ありがとうございました。
それでは、御説明が一通り終わりましたので、これより質疑に入ります。
委員の方にお願いいたします。質問はまとめてではなく、一問一答方式で部門ごとにお願いします。なお、その質問に関して、他の委員からの関連質問がある場合は挙手をしていただいて結構でございますので、それぞれ、例えば森林法の質問が出た場合は、他の委員から関連という言葉を添えて挙手をしていただければ、私のほうで指名させていただきますので、よろしくお願いします。
それでは、御質問、御意見等がありましたら御発言をお願いします。
お問い合わせ
〒420-8601 静岡県静岡市葵区追手町9番6号 電話番号(県庁案内)：054-221-2455
Copyright © Shizuoka Prefecture. All Rights Reserved.