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委員会会議録
委員会補足文書
令和４年11月逢初川土石流災害検証・被災者支援特別委員会
| 土木設計エンジニア 清水浩氏 【 意見陳述 】 発言日： 11/11/2022 会派名： |
○清水浩参考人
お願いします。
今回その行政手続の検証に対する私見ということで、資料を御用意させていただきましたので、こちらを使いながら御説明させていただいて、後で写真も使って、当時の状況とかも、説明させていただければと思います。
まず、２ページ目になります。
こちらの写真が、2007年６月５日に撮影されたものになります。同年４月９日に土採取等規制条例が出されていますので、条例の許可を受理した直後ということになります。下の赤く囲ってある部分、これがおおむね土採取等規制条例の範囲になるんですけれども、この写真を見ていただいて分かるとおり、工事としては、完全にこの上流のC宅地造成と一体的に工事が行われている状態になると思います。これはほかのグーグルや国土地理院の年代別の写真を見ても、同様の状態が確認できます。
基本的に協議の内容を見ても、ここの造成地の土をこちらに運んでいるということで、基本的な考え方として、一体的な工事として捉えるべきというのが、まず１つあります。
３行目に、2008年８月７日に、林地開発許可違反の是正完了とありますけれども、それはこの部分だけです。この白い線が排水施設になりますが、この白い線から右側がC宅地造成の開発区域になります。
この左側がその工区外ということで、実は森林法の是正だけしか行われてないところで、次の年の８月７日に是正が終わっていると。この是正が、そもそも一番問題だったと捉えています。
次のページにいきまして、土採取等規制条例がどういった条例かといいますと、基本的にはその土を動かす、実際の事業者とか、ダンプの台数であるとか、交通誘導員、こういったものを届け出る。いわゆる届出で、許可制ではないです。本来、森林法もしくは都市計画法の同時許可になりますので、この一体性を考えると、都市計画法の関連工事区域という位置づけにしていれば、もっと違った規制が実はかけられることになるのではないのかと思っています。審査も、都市計画法、事前相談から始まって、途中に細部の事前相談がありますが、風致地区条例とか、土採取等規制条例は、この中のほんの１つに過ぎなくて、これも許可後に届出を出しますといったレベルの協議しか行いません。なので、技術審査は、別の場所で、きちっと行われて、この辺は本当に、単に事業者、工事事業者が決まったら、届け出ますといった位置づけになってきます。これは森林法でも基本的には一緒です。
どう見てもここだけを土採取等規制条例とか、風致地区条例で切り分けるのは、少し無理があるというところと、あと、よく出てくる、１ヘクタールを超える、超えないの議論もあると思いますが、この状態で、この行為が１ヘクタールを超えていないという認識は少し難しい。今まで、１ヘクタールを超える、超えないの認識の話もあったかと思いますが、その辺は解釈が、どうなのかな思っているところです。
報告書を読ませていただいた中での全般的な感想ですが、まずその前提として、どこで何をやっているかが、ほぼほぼ分からない状態で議論されてるのではないのかなと思いました。これは、原因究明も一緒ですけれども、昨年公開された文書の中に、図面とか計算書の類いが省略されている形で、どこの申請を、どの範囲でというのが非常に分かりにくい。言葉だけで判断している形になっています。今回、面的な造成になりますので、位置とか規模感の把握が非常に大切なので、その辺がない中で議論を行ってしまっているのではないのか、その辺は、非常に行為の全体を把握するには難しい状態だったと思っております。
資料があるので、少し割愛して説明させていただきますけれども、全体の申請行為を見ると、2011年までは、結構厳密に審査とか、指導も行われていますが、それを境に、かなり緩くなっているのが見て取れます。後ほど資料で御説明させていただきたいと思います。
そもそも、今回の土採取等規制条例で、ロックフィルダムの設置というのがありますが、なぜ民間事業者がこのようなロックフィルダムを造らねばならなかったのかが、すごく気になってるところでありまして、その目的が、結局、濁水の防止であると言えると思います。濁水を、この上流部の宅地造成の水を、こちらの沢に落とすような工事が行われていたために、ここにロックフィルダムを造る。ということは、この工事自体は、やはり一体として見るべきだった。
今回、都市計画法に関する書類は、熱海市はもうほぼ公開していない。静岡県も一部を公開していますが、例えば協議の内容とか、そういったものが公開されていないので、具体的にどういった判断をされたのかが、まだ全く解明されていない状態であると思います。
次に、５ページ目です。
まず、責任の所在ということで、前土地所有者がという話が出ていますが、その議論の中で、地位の承継の説明がないので、こちらで確認させていただきました。地位の承継とは、その所有者が移転したときに、何週間以内かに手続を、現土地所有者に移動しなさいという手続になりますが、この過程で、Ｃ社の代理人の方が、盛土の責任を自分が負うことになる。熱海市議会の中でも、この辺の質疑がありまして、前所有者の責任が曖昧になるという回答をいただいていますが、結果的にＣ社は、自分の責任を拒否する、負わないためにその手続を拒否したのが事実のようです。ということは、現土地所有者は、盛土の存在もそのリスクも、ある程度は理解していたということになるのかなということですから、こういったものはきちっと、やはり表すべき事実と思っております。
あとその報告書の中に、曖昧な表現が非常に多くて、これは、原因究明のほうの中間も、最終もそうですけれども、枕言葉を使って、行為のあったなかったかが非常に不明瞭になっているポイントもあると思っています。具体的に、青線の中に、新たな大量の残土の搬入はないとありますが、まず、あったのか、なかったのかになると、これはあったのかなと。あと、量的な範囲になると、誰が、どれぐらい盛ったのかという話をするべきだと思いますが、それがなく、こういった記載で終わっている。その行為の実行者が非常に分かりにくいので、こういったものを解明するのが、本来、原因究明の委員会の役割なのかと思っています。
次に、２の７番です。命令の見送りについてです。これも今、行政代執行がかかるということで、かなり着目されていると思いますが、実際にこの命令を見送らずに実行したときにどうなるかですが、実は罰金20万円で、それを払ってしまえば、無罪放免になってしまう。あとはその個人の努力に委ねざるを得ないということで、実はこれを実施してしまうと、熱海市が逆に首を締める結果になるので、この判断を、逆に追及することが、実際の盛土の危険性を除去することには、つながっていなかったと思っています。
では、どこに問題があったのかというと、この命令の以前に、土を持ち込ませないという、その前の森林法の是正の在り方、ここをやはりきちっと整理するべきではないかと思っております。
是正の内容も、今も熱海市は、最終的には、熱海市が求めた是正工事を行っていないためという言い方をされてはいますが、これについて確認したときに、熱海市が求めている是正の内容が、排水工事、のり面緑化、沈砂池の設置で、実はこの中に、盛土の除去が入っていないのです。後で写真を見ていただきますけれども、今回の盛土は、一番底面の盛土を整理しない限りは、いずれ似たような災害が起きた可能性は非常に高いので、抜本的な解決策を講じていなかったのではないかというところがあると思います。土採取等規制条例の中でも、今回の盛土は仮置き土という位置づけになっていますので、土砂を除去しない限り、実はその完了届も出せない状況にあったので、実際にその完了届を出していないことを理由にという話も、表現としては正確ではないと思っていまして、実際にその完了届を出そうとしたところには土が残っていることが理由に、行政側がそれを拒んだと。完了届ではなくて、工事代理人の変更で届出を終わらせて、現土地所有者側に行為の主体を移動するような指導があったという話もあるので、この辺は確認中ではありますけれども、もしそうであれば、完了届を出さなかった理由が、前土地所有者側にあるのではなくて、行政側からの要請だった可能性もある。この辺は確認してからでないと、今回の行政代執行の在り方も、少し問題があると思っております。これは、公開された情報と、熱海市の議会からの情報の中での判断なので、もっと、検証を取れているのであれば、また別の話かと思っております。
次、２の９番で、まず行政代執行の在り方についてと、赤い文字の真ん中です、第２の盛土、緊急伐採、また、違法な盛土への行政対応で、３番目の原因究明委員会と、今回の委員会の在り方とかで、この１年の動きを見ることで、逆に発災前の状況がどうだったのかが、少しかいま見えてしまうのかなというところで、次が３番目です。行政代執行の説明をさせていただきたいと思います。
こちら、新しく施行した条例を基に、前土地所有者に非を求めるお話が出ていると思いますけれども、８ページ目です。まず、今回、住民説明会に示されました資料を確認したところ、赤い範囲に不安定土砂という記載があって、どこを除去するかは、実は明確になっていません。これに、もともとの現況図と、発災後の点群データの差分を取ったものを重ねてみると、下の着色の形になります。
オレンジの範囲が、土採取等規制条例の範囲です。実はかなりの部分の土砂が残置される形になるので、これが１年間、住民の方々が待った結果かと思うと、非常に残念に思います。これに関しては、現地で、住民の方からも説明が上がっていると思いますが、残る部分については安定しているという表現で回答しており、例えば、一番右側の土砂に関しては、崩れ落ちて、残った土砂についての県のコメントで、下に粘性土があるとの話がありますので、例えば長雨が続いたときに安定するかどうかは定かではないと思います。
上の図で、ここに工事用道路@Aがありますが、この位置が非常に不可解でしたので、こちらについても少し調べています。
断面的に見た範囲が、９ページです。今回除去する範囲が、上の図の赤い着色の範囲になります。これを、もともと県が出している原因究明の断面に当てはめると、紫の部分が今回崩れ落ちた土砂になり、真ん中の赤い部分、これが今回除去する部分になります。上の部分が残置される盛土で、この残置される盛土については、去年12月から、森林保全課に、ここをどうするんですかとずっと質問を投げかけてきたところですが、結果的に残置されてしまうので、非常に残念に思っているところです。
次に、工事用道路の設置位置ですが、11ページ目です。こちらは点群データで、今回のその工事用道路の位置の断面を検討しています。
まず、断面の@で、これは崩れ落ちた盛土の残っている箇所を通過する形の工事用道路になりますが、その盛られた土砂を、全て切り取るような形にしないと、道路の築造ができない。もう１つ、その下には、崩れた崖がまだ残っているわけなので、その上に工事用道路を造るのも、非常に不自然でかつ不安全な行動と思っております。
上の工事用道路、断面のAを見ていただくと分かりますが、かなり急な崖の上に６メートルの幅で道路を造ろうとすると、通らねばならないので、こちらも工事用道路の選定として、なぜここを選定したのかが分からない形になっています。また、その切土の崖の一番高いところ、３階建ての家のすぐ横が、一番、崖面としては高くて、高低差50メートルぐらいに達しますが、ここは結局、土砂を取ることが今回の工事の目的になり、この崖面は、今回の措置では対処のしようがない範囲になってしまうので、住民の方には、今回のその土砂撤去が終われば、安全な土地が返ってくるという期待を、少し裏切る形になると思っています。
次に、緊急伐採ですが、これを見ると、今回のその文書の取扱いがどうであったかが分かるので、載せさせていただいております。
緊急伐採につきましては、かなり初期の記者会見の中で、森林法上、そういった手続があって問題ないと話は結ばれていると思います。こちらについては、情報公開を何回かかけていると、写真の横に災害復旧と称して作業した箇所の写真が出てきました。これはつい最近手に入れたものです。緊急伐採があったから、それが仕方なくではなくて、業者が一方的に主張しているだけということ、これでうかがい知ることができるというところと、再度、写真を整理していくと、2016年５月の衛星画像、これは県の資料にあったものですけれども、これと今回の行為を並べていくと、パトロールしたのが平成28年６月23日になりますので、実は、このときにはもう既に山は切り取られて伐採されていた状態だと思います。なので、現地に行ったときに、既にその状態が確認できるようになっていて、それに対して指導を出した。実際、緊急伐採の受理が１年後ぐらいになってきますので、やはり疑問に思わなくてはならないのは、その太陽光発電施設の宅地造成等規制法、風致地区条例の受理が、その間に受理されている。違法な状態を確認されている中で、新たなその法律、手続を安易に受理してしまっているあたりは、事業者が出されたものを受け取らざるを得ないという状況では間違いなくなかったのではないのか、かなりその受け取り方については、甘い状態が続いたのが現状と思っております。
宅地造成等規制法については、許可はされていますけれども、いまだに完了が行われていない中で、着工から今に至るまで、ずっと違法な状態が続いているのが、現状です。結果的になぜその法律を受理したか、その背景をやはり調べるべきではないのかと思っております。
この場所は今、事業者、土地所有者と相談して、第二の盛土の是正の調整を行っているとお話を聞いていましたが、内容が少し見えてきたので、御説明させていただきますと、実はこちらは、県の承認工事という形で、現土地所有者が是正工事をやっていることが分かりました。もう終わっているのかな。というのも、ドローンで、上空から、何か月かに１回、現地を見ている方がいるので、その方の報告で、実は、この山の尾根に土側溝を掘って、この先に水を流している。実はこの先に何があるかというと、土砂災害等危険区域です、レッドゾーンがこの先にあります。何でこんな是正措置を県が承認しているのかが、まず非常に疑問です。この赤いところがレッドゾーンなので、こちらの方向に向かって水を流している状況が、ごく最近ですけれども、確認されています。
この話に加えて、実は、こちらの宅地造成区域の中にも、イエローゾーンとレッドゾーンがあります。これは、この宅地造成を行ったことで認定されたと見て間違いない区域だと思いますが、ここの擁壁も非常に不安定な状態で、今、残置されている。熱海市に、この辺の確認は取っていますが、協議中の一点張りで、結果的に、地域の盛土とその危険性が全く取り除かれていないのは、非常に問題と思っています。それに対する是正の指導が、実は発災前とかなり酷似している状況が明らかになってきて、例えばこの下に沈砂池を造ることを承認したりしているのです。これだけの災害が起きていて、こういう状態は、いかがなものかなというところで、資料をまとめさせていただいております。
次に、原因究明委員会の手続の実際の中身を見ていたときに、幾つか気がついたことがありますので、ここで御報告させていただきます。
まず、第三者委員会の構成ですけれども、今回その原因究明の中に、かなり静岡大学がお手伝いしているのは、見て取れますが、ここに、まず静岡大学の教授がいるというのは、身内ではないのか、公平性が保たれているのかが１つあります。
あと今回、あの青い断面に赤い線が入ってくる画像を見られていると思いますが、その先生が入っているＧＥＯＡＳＩＡ研究会のソフトを今回、解析ソフトとして使っている。通常、今回みたいな断面であれば、円弧滑り計算でも十分、土の定数が分かれば対応可能と思っていましたが、少し聞き慣れないソフトを使うことは、逆に、外部の人がなかなか検証しづらいところもあるので、なぜこのソフトを使ったのかを調べると、幹事という形で名前を連ねているので、この辺も公平性としてどうなのかと感じております。
あと、写真付で紹介させていただきますけれども、今回、地下に水が通った跡が確認されたという論文が出ていますが、これも、この点Ｆという地点に着目すると、実は、この航空写真で言うと、こう少しくぼんだ位置、これは発災後のオルソ画像ですけれども、この位置に何があるかというと、冒頭に言った、森林法の是正の一番角に石を積んでいる場所があります。実際、石を積んでいる写真も出てきているんですけれども、ここに石積みがあって、その同じ位置に、論文の中で出てきている水道は、単純に過去にあったこの石積みの上に泥がかぶっただけではないのかというので、この辺の論文の信憑性をきちっと査読する必要があると感じております。
もう１つ、これは今回最終報告書には出てきてないと思いますが、セシウムの論文も少し拝見したところ、実は前提条件にかなり不可解な点があるので、後で説明させていただきたいと思います。
実際、水がたまってセシウムが検出されたとありますが、実は地山の場所で検出しているという話です。
あと、その検証項目に加えるべき項目で、これは私からの質問状に上げさせていただいておりますが、ほとんど取り上げていただけなかったので、非常に残念です。
１つ、分かりやすい事例としては、今回、原因究明を行った上で、土石流が発生したことにしか、着目していない。今回、お亡くなりになった人は、実はそれだけではなくて、避難が遅れたりとか、その避難指示がうまく出てなかったりとか、そういったことも、実は原因究明に含まれていると、被災された方は信じている方もいらっしゃいます。その中で、非常に対象項目が少なかったと思っていることと、やはり対象範囲が非常に狭いことが気になっています。
一番分かりやすいところで、27ページです。水道管が破損してます。大量の水があふれ出ている画像を見ていると思いますが、一番水が出てきている画像は、水道本管100個以上の管が破断したことによって起きています。出てきた水の量は、トータルで900立方メートル、小学校のプールで２つ分ぐらいの水が短時間に出ている。出ている時間は、実は一番エネルギーの大きかった第２波の直前なんです。
これも調べていくと、漏水があった可能性もありますし、正確にいつ出たかというのは、バイパス管がたくさんあって断定できなさそうだという話は、市の水道部署にも確認しています。これが全く関係なかったかというと、報告書の中では、第１波には関係なかったと。あとその破損した管から出た水は、表面を流れ出ていたので、関係ないという記載になってるのです。これは後で点群で見ていただくんですけれども、実際、水道管は地中３メートルぐらいにありますので、地表面に出て、そのまま、何もないように流れていくことは、少し考えにくいので、これを全くその原因究明から２行ぐらいの言葉で外してしまうのは、余りにもその科学的な根拠に欠くと思っております。
あと、これは原因究明のほうですけれども、誰が行為を行ったかが、非常に不明瞭であったり、塩坂先生がおっしゃったように、まず水の流れが大きく変わっているところについても触れられていない。これは行政対応のほうですけれども、原因究明に対して宅地造成は関係ないという理由で、今回、検証に含まれていないですけれども、これが逆に原因に関与することになると、行政手続の検証自体が全く不十分になってしまうので、この辺はきちっと抗議するべきと考えています。
表流水の話は、今、塩坂先生から話がありましたので、ここでは割愛させていただいて、まず、書類の32ページ、７の７ですけれども、道路排水施設についても、全く触れられていないことは、非常に不可解ですこれは発災したところのすぐ上部ですけれども、実はここに、その上流32ヘクタールの幹線の排水があります。これに全く触れられていない。これに関しては、熱海市に質問状を出して、そもそも計算書の段階で間違えているんです。流下能力不足――水を流す力が圧倒的に足りていないので、原因の１つになった可能性もあり得る。市から回答をいただいていますので、そういった上でも、この宅地造成部分の施設の在り方を、きちっと確認する必要はあると思います。
発災した一番高い場所を見ていくと、実は、かなり過去に人工的に造成された、改変された履歴が出てきます。
まず、2015年に、この位置です。赤道がずっとありまして、このすぐ脇が崩落してるのです。これは、公文書の中に小さく出ていましたので、これが一番最初の発災と思って見ています。１回発災した場所は弱点になり、水も集まりやすいので、適切な処理がされないと、同じようなことが起きるのはもう土木業界では周知の事実になっています。
これに対する是正報告書を求めていて、今回、添付もされていますが、中身は別物が添付されていて、当時何を是正したかは、まだ公表されていないのが事実になっています。
着目したのはここです。このときの是正で、ここのD宅地造成を工事しているときに、その地区外を工事したことによって、ここが発災した。しかも、ここは都市計画区域外なんです。なので、ここの是正工事を宅地造成の法律で指導できるのは、このとき既に証明されています。今回県の都市計画にも問合せしましたが、用途地域が絡んでいないので、是正の対象外という回答はいただいておりますが、そんなことはなくて、あくまでも地区外を工事したのであれば、都市計画法の中でこういった指導ができるというのは、過去にやっていることなので、それは少し矛盾すると見ております。
さらに調べていくと、これも情報公開でようやく出てきた書類ですけれども、発災したところのすぐ上流部に、工事の初期にやる沈砂池があったと記録があります。これは第３回の県の検証委員会とかで、この地下を水が通ってきたのではないかという断面検討に使っていた場所です。38ページを見ると、これが、県が地下水が来たのではないかと検証しようとした断面が、２か所ありますが、それに今の図面を重ねると、過去に改変されたところで検証しようとしていたこと、これは１月の段階で指摘させていただいています。今は、ここではなくて、こちらを地下水が抜けてきたというお話になっていると思っております。これがそのときの書類です。
基本的には、先ほど塩坂先生からもありましたけれども、深層を水が抜けてきたのではなくて、このすぐ上の辺で水がしみて、もともとの盛土と切土の境目を水が走ったと考えるのが、非常に自然だと思います。
あと水の量が、鳴沢川流域から逢初川流域に移動していることに関しては、県の資料の中で、改変によって、99％の水が逢初川方向に行っている数字が出てしまってますので、造成地の影響がないとは、もうこの数字からも言えないのではないのかと思っています。
まず、排水施設が放置された理由で、なぜ移管が行われなかったのか。公共施設として管理されなかったのかになりますが、これに関しては、実は、その現土地所有者に移った段階で、別の用途で使用しようとした。それに対する協議を行っていたところで、移管する必要のない使用の仕方をしようとしていたので、結果的に移管されなかったという情報までは出てきています。ただ、その協議の内容に対する文章が、一切非公開になっているので、今、その開示請求をかけているところです。
ということで、まだ文書が全然出ていない中で、１年間、100条委員会もほぼほぼ終わってしまいましたけれども、原因究明を進めていたので、まだ解明には、正直、ほど遠い印象を持っております。
被害の全体ということで、今回、その土石流災害しか見ていないですけれども、実はこちらの太陽光と第二の盛土、その下の不法投棄、プラスここにつながる道路。この道路も幅10メートルで、違法に築造されている道路が数百メートル、既に設置されています。舗装はされていないですけれども。プラス、その阿主南寺別院、これも現土地所有者です。もともと建築なので、3,000平方メートルを超える造成は、都市計画法の申請が必要ですけれども、実際は1.6ヘクタールぐらい造成されていて、これも違法状態が続いているので、都合、もう五、六ヘクタール以上の土地が改変されていて、ここから出た水が逢初橋のところで合流して、下の避難とか、救助の妨げになった可能性も、検証に含める必要があるのではないかとお話させていただいていますけれども、これについては完全に無視された形になっています。
○竹内委員長
清水さん、そろそろまとめに入ってもらっていいですか。
○清水浩参考人
45ページで、１ヘクタールを超える、超えないというのは、工事の実態もありますが、この上です。風致地区条例の１番と３番です。この２つがほぼ同時期に受付になって、工事もされています。なので、森林法上、１ヘクタールを超えていたかどうかという議論は、もう既にこのときに存在していないはずになるので、なぜそこで森林法の是正を行わなかったのかに対しては、非常に疑問があります。
県職員からも、都市計画法も抱き合わせた指導を行わないと、今回のような場合は対応できないとの記載が公文書にありますので、そもそも今回、土採取等規制条例だけに焦点を当てたことに関しては、非常に疑問を持っています。
○竹内委員長
ありがとうございました。
以上で清水様からの説明も終わりました。
これより質疑に入ります。
委員の方にお願いいたします。質問は、先ほどと同じように、午前中と同じように、一問一答方式でお願いします。
なお、清水様、塩坂様に関しましては、距離が空いてますから、もし御自身でよろしければ、マスクを外していただいて、御答弁いただけるとありがたいと思っています。
質問者の方は、まず答弁を希望する方のお名前を言ってから、質問内容に入っていただければありがたいと思っております。
それでは、御質問、御意見等がありましたら、御発言をお願いします。
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