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委員会会議録
委員会補足文書
令和４年11月自然災害対策特別委員会
| 全国災害ボランティア支援団体ネットワーク 事務局 明城徹也氏 【 意見陳述 】 発言日： 11/16/2022 会派名： |
○明城徹也参考人
御紹介いただきました、全国災害ボランティア支援団体ネットワーク、略称でＪＶＯＡＤと書いて、ジェイボアードと呼ばれております。事務局長をしております明城です。よろしくお願いします。
今日は、私のほうから災害に強い地域力の向上と官民協働ということで、今から50分ほどお話をさせていただけたらと思います。よろしくお願いします。
まず最初に、こちらにスライドを出しながら説明していきたいと思いますけれども、災害が起きたときにＮＰＯなどがどういう支援を行っているのかということと、そうしたＮＰＯなどと、一般のボランティアと、あとは行政も含めて、三者連携と最近呼んだりしていますが、こうした動きについて、簡単に経緯からお話させていただけたらと思います。
次のスライドですが、防災ボランティアに関する近年の動きということで、これは内閣府が少し前に作成していた資料ですけれども、阪神・淡路大震災のときに、ボランティア元年と言われ、個人のボランティアが注目されました。一方、東日本大震災のときには、ＮＰＯ、ＮＧＯ、企業などの組織的な支援がかなり入ってきました。東日本大震災のときに、ボランティアセンターを通じて支援に入った個人のボランティアは150万人と言われておりますけれども、ＮＰＯ、ＮＧＯ、企業などを含めて、組織を通じて支援に入った人数は500万人と言われていたりと、このボランティアセンターだけではない支援がかなり大きく行われるようになってきています。これは、阪神・淡路大震災のときには、まだＮＰＯ法がなく、ＮＰＯ法人自体が存在していなかったのですが、1998年にＮＰＯ法ができて以降、ＮＰＯ法人はたくさんできてきまして、東日本大震災のときには、新たにこういう組織立った支援も注目されてきたという事実があります。そうしたことがきっかけとなって、一般のボランティアやＮＰＯなども含めて、ボランティアとの連携が、災害対策基本法に書かれるようになってきたことが、東日本大震災後の大きな動きとしてありました。
ただ、当時、私自身、東北の支援に行って、宮城県や岩手県、福島県に行って支援活動しておりましたが、こういった法律ができたけれども、ボランティアの連携といったときに、じゃあボランティアの代表者っているのか、ボランティアの誰に言えばボランティア全体にその情報が伝わるのかなど、質問を受けたこともあって、なかなかこの一文だけでは連携と言っても、行政側からすると難しいということも、当時聞いていたところです。
それから、次のページですけれども、東日本大震災の初動対応の検証の記録が、宮城県と岩手県から出されています。当時、個人のボランティアについてはボランティアセンターという機能がある程度できていたけれども、ＮＰＯなどについては、受入れ態勢が事前になかったので、かなり混乱してしまったり、そうしたＮＰＯなどの力を有効に活用できなかったという反省もあって、宮城県や岩手県では、その教訓として、ＮＰＯ、ＮＧＯなどの団体について、受入れ態勢をしっかりと定めておく必要があったと、当時言われたところでした。
それから、下の段は、防災白書の中に、行政だけで災害に対応するのは限界と言われるようになり、こうしたところからも、官民協働の動き、認識が、徐々に東日本をきっかけにできてきたところがあります。
次のスライドですけれども、今日の私の話の中で、ＮＰＯやボランティアという言葉がたくさん出てきますけれども、実は、この辺の言葉遣いも非常にややこしいところがありまして、私自身も、最初東日本大震災で、ＮＧＯという立場で行ったんですね。ＮＧＯとは何かというと、ＮＰＯの中でも、普段国際協力をやっている団体のことを、一般的にＮＧＯと我々は呼んでいます。なので、ＮＧＯはＮＰＯの一部であって、海外などの支援をやっているような人たちをいいます。私自身は、もともと難民キャンプなどの活動をしていて、東日本大震災で初めて国内の災害で活動するようになったという経緯を持っています。
ですので、そうした、ＮＧＯと、国内の阪神・淡路大震災からずっと国内の防災・減災をやっている団体とは、実は、全然つながっていなくて、ＮＰＯの中でもお互いを知らなくて、うまく連携が取れていなかったというのが当時の状況でした。ＮＰＯやＮＧＯもバラバラだったので、当然、一塊になれずに、行政にいろいろな団体がバラバラとアプローチしても、どことどうつきあっていいか分からないと、当時言われていました。あとは個人のボランティアの調整を担う災害ボランティアセンターにも、いろいろな団体が来てもよく分からないことが当時あり、こうした支援関係者同士の連携が、なかなかうまくいかなかった事情がありました。
この言葉の使い方ですけれども、先ほどの災害対策基本法にボランティアの連携に努めるとありました。そのボランティアというのは、大きく２つあって、個人と組織とがあります。個人については一般ボランティアと呼んだりして、ここを調整するのが社会福祉協議会内の災害ボランティアセンターになってきています。一方で、ＮＰＯなども含めて、ボランタリーによって自発的に動く組織も含めて、広い意味ではボランティアと呼び、ボランティアの中にも、広義のボランティアと狭義のボランティアと２つあるので、かなりややこしくなっています。一般的に、ボランティアというと、個人の無償で駆けつけてくれるボランティアのイメージが強いですけれども、広い意味では、ＮＰＯも含めてボランティアと呼んでいたりします。実際、私自身給料をもらってこの活動をしていますので、決して無償の人たちだけという意味合いでもないということで、この辺が少しややこしいところにもなってきています。
先ほど、東日本大震災のときに、なかなか支援関係者同士の連携がうまくいかなかったと言いましたが、そうしたことがきっかけとなって、次に大きな災害が起きたときには、同じようなことを繰り返してはいけないだろうと、宮城県や岩手県からも、先ほどのような検証の記録が出されていました。ＮＰＯ、ＮＧＯといった支援者同士もうまく連携できなかった反省の下、大きな災害が起きたときには、しっかりと活動の調整を担い、連携を促して、活動を調整する組織を民間側に作っておく必要があるだろうということで、私ども、全国災害ボランティア支援団体ネットワークを2016年に設立したという経緯になります。
右のほうに、内閣府とか自治体とのつながりなども書いていますけれども、右下にあるように、内閣府防災とは、行政・ＮＰＯ・ボランティア等の三者連携を促進していこうとタイアップ宣言という、協定に近いことをタイアップして一緒にやっていこうと文書を取り交わして、今も連携して取り組んでいます。東日本大震災があって、その後、熊本地震や近年も毎年大きな災害が起きていますけれども、そうした災害に対応していく中で、今こうした連携が、毎回進化してきているところがあります。いろいろな現場で連携事例ができていくと、それが国の防災基本計画に反映され、ボランティア、ＮＰＯの連携のところについては、防災基本計画が毎年更新されていく動きも出てきています。
少し御紹介させていただきますと、行政・ＮＰＯ・ボランティアと三者で連携というのは、現場での連携事例を基に、この計画の中にも盛り込まれてきました。連携して何をするのかですけれども、被災者ニーズの情報提供方策等について、整備を推進するとともに、意見交換を行う情報共有会議を整備・強化していくと書かれています。被災者ニーズに対してどう支援するのか、情報共有しながら、三者でやっていきましょうということが書かれています。その上の段ですけれども、国及び市町村はというところの後に、ボランティアの自主性を尊重しつつ、日本赤十字社、社会福祉協議会及びＮＰＯ等との連携を図るとともに、中間支援組織を含めた連携体制の構築ということが出てきています。この中間支援組織は何かというと、ＮＰＯやボランティアなどの活動支援や活動調整を行う組織で、我々ＪＶＯＡＤも、全国域の中間支援に当たるという立ち位置になります。また後で御紹介しますが、こうした中間支援組織を地域ごとに整備していくのが災害対応で、国と内閣府とも一緒に進めていることの一つになっています。さらに、この防災基本計画は、毎年更新されるとお話ししましたけれども、今年度の改正の中には、指定避難所の運営管理もボランティアやＮＰＯと連携してやっていくことが書かれており、より具体的な内容が盛り込まれるようになってきたという状況です。
ここからは被災地の状況、ＮＰＯがどういうことをやっているのかという話に移っていきます。こちらの写真では、災害が発生すると、家が埋もれたりして生活する場所が失われたり、また、車や公共交通機関が流されてしまい、移動手段をなくしてしまう。さらには、田んぼや畑が流木に埋め尽くされて、生活の糧を失ってしまう。こうしたところに対して、どう生活再建を支えていくのかということと、避難生活を余儀なくされた人たちをどうサポートしていくのか。避難生活を支えながら、生活再建していくことが、被災者支援ではないかと思っています。
その中で、ＮＰＯなどがどういう活動をしているのかが、次からのスライドになります。例えば、避難所の中の支援をとっても、いろいろな得意技、専門性を持った団体が、現地に駆けつけていきます。左上の生活環境改善とあるのは、避難所の中のレイアウトをきれいに整備することができたり、衛生環境を整えるノウハウを持っていたりする団体も入ってきますし、最近では、避難所の運営ミーティングと書いてありますけれども、自治体から特定の避難所を一定期間任されて運営を担う、行政職員と連携しながら一定期間運営を担う団体も出てきています。それから、避難所以外のところでは、子供の支援や障害者の支援、物資の提供、引っ越しの支援などもＮＰＯによって行われますし、少し時間が経ってくると、仮設住宅への様々なサービスの提供や地域づくりというようなことが行われます。さらに、水害のときには、こうした被災家屋への技術的な支援ができる団体も入ってきています。
実は今、台風15号への対応でも、こうした団体が、静岡県の西部から静岡市までかなり展開をしていて、今現在は静岡市内に集中してこうした活動が継続されています。
それから、技術的な支援の続きになりますけれども、こちらは、例えば台風とか地震のときの屋根瓦がずれてしまう被害が多数でてしまうパターンがあります。そうしたときに、屋根に上がって、ブルーシートを張ったり応急処置ができるノウハウを持った団体があったり、重機を使った支援もＮＰＯなどによって行われています。こうした被災関係の技術的な支援と、災害ボランティアセンターのボランティアが、片付けや清掃を行うところとは、緊密な連携を取る必要がありまして、災害ボランティアセンターとも、今静岡市の対応でも、ＮＰＯとボランティアセンターが密接に連携を取りながら進めている状況もございます。
このように、主にＮＰＯなどの活動を写真で御覧いただきましたけれども、特徴としては、いろんな得意分野を持った団体が入ってくることで、右端に書かれているような多様な支援がＮＰＯなどによって行われるのが、１つの特徴だと思っています。
一方で、災害ボランティアセンターでは、一般のボランティアの受入れ調整を行うイメージが日本全体で非常に強いですけれども、実は災害ボランティアセンターで対応できる部分は、一般の方が安全に活動できる領域に限られてくるので、どうしても片付けや清掃、泥出しといった部分に限られるパターンが非常に多いです。そのため、ボランティアの支援イコールボランティアセンターの支援で、片付け、清掃のイメージが刷り込まれているところがかなりありますけれども、実は、ボランティアの中には、ＮＰＯもいて多様なこともやっていることは、是非、今日知ってほしいところの１つになります。
ただ、この災害ボランティアセンターは、社会福祉協議会が担っていることもあって、住民からいろいろなニーズ、困り事が寄せられやすい特徴を持っています。自分たちでできる部分は限られているけれども、いろいろなニーズが寄せられるので、多様な支援ができるところとうまくつないでいく役割も、ボランティアセンターは担っているという構図になっています。
あと、下の欄外に書いていますが、こうした多様な支援がＮＰＯなどによって行われることは、避難所や在宅避難所や仮設住宅、生業の支援などいろいろなことが行われるので、どうしても行政のそれぞれの担当部署とのやり取りも必要になってきます。この辺も、なかなかこういうことをやると知らないと、行政の担当部署とうまくつながらないことも、災害のたびに起きている課題です。
今、ボランティアセンターとＮＰＯの活動を見てきましたけれども、防災基本計画にも書かれている三者連携ですが、なぜ必要かということです。行政、社協、ＮＰＯなど、それぞれが被災した住民に対していろいろな支援活動を行ってはいるけれども、その活動を行う中で、多くの困り事をそれぞれが聞いてはくるものの、それぞれの組織ができる部分はどうしても限られてきます。行政でも、いろいろな被災者支援の制度が災害後に行われますが、やはり対象者が決められるので、当然対象者から外れる人も出てきますし、制度を実施するまでにどうしても時間がかかって、その間何とかする必要があることも出てきますし、制度はあるけれども、予算が付くまでに時間がかかるとか、発注先の事業者がないとか、様々な理由で、制度はあるけれどもうまく活用できないことも過去にはあったと思っています。ですので、行政であっても全てのニーズに決して対応できるわけではないので、それぞれがいろいろなニーズを聞いてきたものをしっかりと共有して、一組織では解決されないものを、協議して解決に導いていくことが、この三者の連携で一番大事な部分だと思っています。なかなか声を上げられない人、今も静岡市では在宅の被災者の方の問題が取り上げられたりしていますけれども、そういったところにどうアプローチするのかとか、そういったことも連携して、取り組んでいくことが必要になってくると思っています。こうした三者連携については、これは自治体に向けに作ったガイドブックですけれども、国もこうしたものを平成30年に作って周知しています
今日はまず前段のところとしましては、ＮＰＯ、ボランティアということで一くくりにされるとこもあるんですけれども、それぞれ違いがあることをまずは知っていただきたいというところにあります。その次に、防災基本計画の中で出てきました、中間支援組織というのも、災害の文脈で使うときと、ほかの意味でも中間支援組織が使われるので、今日ここでは災害中間支援組織と説明していこうと思います。この災害中間支援組織、三者連携に関わってきますが、このスライドの左側になりますけれども、いろんな団体が入ってくるところの調整役ということで、災害中間支援組織が担うことになります。これをもう少し違う図で見ているのが次のスライドですけれども、一番左にボランティアという、広い意味でのボランティアがあって、個人は災害ボランティアセンターに行くと。一方で、ＮＰＯについては、災害ボランティアセンターの支援をするＮＰＯもありますし、ＮＰＯが個人のボランティアを集めて、災害ボランティアセンターを通じて支援に入ることも一部ありますので、そういうボランティアセンターと密接に関わるＮＰＯもあるけれども、先ほど御紹介した避難所の支援とかは、必ずしも災害ボランティアセンターを通すわけではないです。ここが東日本大震災のときにはばらばらだった反省になるのですが、今ではこうした必ずしもボランティアセンターを通さない活動は、情報共有の場を設けて、しっかりと団体が集まって塊を作る。ここで塊ができることによって、行政やボランティアセンターとも付き合いやすい、三者がつながりやすい状況を作ることを近年の災害ではやってきています。この情報共有会議を都道府県ごとの中間支援組織があれば、そこが担っていくと。静岡県の場合は、静岡県災害ボランティア本部情報センターが設置されることになっていますので、そこがこの役割を担い、我々もそこに対してサポートに入るということで、実は、今日、同席させていただいている照井ですけれども、今現在も、静岡県のボランティア本部に入らせていただいて、ここの役割をお手伝いさせていただいている状況です。この情報共有会議をしながら活動調整をしていくことになりますが、実は、この活動調整は、防災基本計画にも書かれていましたけれども、非常に曖昧な言葉になっていまして、活動調整とは何をするのか人によって捉え方が違うところがありました。近年、熊本地震以降毎年大きな災害が起きていて、情報共有会議は、災害が起きると、今、ほぼ必ず行われるようになってきていますが、その中身と言いますか、質と言いますか、その辺は各地でまだまだばらつきがあるということで、こうした活動調整をしっかりと可視化していかないといけないと感じております。実は、今年の３月に、我々のほうで、各地の災害対応の調整をした経験のあるところに話を聞きながら、被災者支援コーディネーションガイドラインを取りまとめております。少し簡単に御紹介させていただきますけれども、詳細については、うちのホームページにもありますので、ぜひ御覧いただきたいと思っています。この中で、コーディネーションの定義をつけています。少し読ませていただきます。被災者支援コーディネーションの定義ということで、被災者支援は、行政・社協・ＮＰＯなど、それぞれが役割を担い、各地で主体的に進められる。しかし、それぞれが独自に活動を展開するだけでは、支援の漏れが生じる。そこで、平時から支援関係者の連携促進に取り組み、災害発生後は、その連携を生かして、被災者のニーズと支援の全体像を把握・共有し、災害被災現場における活動を支援するとともに、課題解決に向けた調整を行う、これが被災者支援のコーディネーションということで、みんなで合意した定義になります。
これが少し長いので、分かりやすくしたものが、赤字のところで、これら４つの要素になります。いろいろな支援関係者の連携を促進する。被災者のニーズとそれに対して支援の全体像をしっかりと把握する、この全体像の中には、行政がどういうことをやっているかも含めた全体像になります。それから、いろいろな団体、ボランティアセンターが活動展開しているので、そういったところのサポートをしっかりする。一番大事なのは、それらをしながら、課題を解決する。課題解決につなげないと意味がないということで、被災者の課題をしっかりと１個１個解決していく。そこまでやるのがコーディネーションとうたっています。災害中間支援組織も、行政や社協と連携しながら、その役割を担うということを書いています。コーディネーションが機能することによって、支援の漏れやムラが起きず、被災者の尊厳のある生活がしっかり守られ、さらには、将来的に災害に強い地域づくりにもつながっていきます。防災減災サイクルとよく言われますけれども、コーディネーションが機能することによって、平時からしっかりとサイクルを回していき、災害に強い地域になっていくためにこのサイクルを回せるようなコーディネーターが必要になってきていると思います。
災害時には、支援の漏れやムラがないようにすることが、どういうことなのかを図で表しているスライドですけれども、この緑の一番外側の枠が、例えば都道府県域でコーディネーションをする人、青い枠のところは市町村域でコーディネーションする人、さらには、先ほど言った被災家屋や避難所とか、分野ごとにしっかりとコーディネーションする人も必要になってくる、こういう縦横のコーディネーションがしっかり行われる状況が理想です。地域をカバーする、分野をカバーする、そういう体制づくりが要るということで、このコーディネーションのガイドラインはこういうところをイメージして作っています。
この災害の中間支援を目指してやっていこうと、47都道府県のうちこのリストあるところが、今、組織が立ち上がっているところになります。全国を見るとまだ全然、半分も整備されていない状況です。一方で、静岡県の場合は、東海地震に備えた動きはかなり前から行われていて、今でも、平時には南海トラフ巨大地震等に備えた災害ボランティアネットワーク委員会が立ち上がり、ここで災害が起きる前にどういう準備をしたらいいのかの話合いが行われ、さらには、災害が起きたときには、静岡県災害ボランティア本部情報センターがその中間支援の機能を担うということで動いております。実は我々がコーディネーションの話をする前から、静岡県では、行政と社協とＮＰＯで一緒に訓練が行われてきた先進的な県と言えると思っています。これが、今現在の災害中間支援組織になります。
ここから少し、活動調整やコーディネーションで、過去にどのようなことが起きたかを御紹介したいと思います。これは、熊本地震の事例ですが、熊本地震のときには、社会福祉協議会を通じたボランティアが12万人いたとされています。一方で、ＮＰＯについては、約300団体が活動しました。実は、東日本大震災のときは、何団体行ったかという数さえ、結局分からないままでした。それは、そういう調整を誰もせず、情報共有の場がなかったので、誰も把握しなかったのです。熊本地震のときには、こういう情報共有会議、熊本地震支援団体火の国会議という場を設けたので、300団体いるのが分かりました。この左下の写真が火の国会議の様子になります。当時、コロナ禍ではなかったので、こうしてリアルで、当初は毎晩集まって、自分たちの団体がどういう活動をしているかという活動の報告と、活動している中でこういう課題があるという情報と、自分たちこんなことができる、こういうものを持っているという申出の情報、そういったものをこの火の国会議の中で、共有していった経緯があります。この火の国会議では、団体同士が知り合う場でもあって、自分たちがこういうことができるから、あそこの地域にそういう課題があるなら、明日ちょっと行ってみますよという話とか、団体同士のつながりで解決できるものを解決していくという場でした。一方で、ここだけでは解決できない問題もたくさんありましたので、熊本県や熊本市、それから、県社協、市社協、ＮＰＯの代表者が入った、コアなメンバーでの会議も並行して行っていました。こちらで課題解決に向けた議論を別途行った。あまりたくさんの人がいる場で課題解決の議論はなかなかできないので、ある程度人数を区切った場も設けたと、それが右下の写真になります。当初は我々が、こうした動きをしかけた部分もあったのですが、途中からは、やはり地元が中心となってやっていかないといけないだろうということで、熊本災害ボランティア団体ネットワークが途中で形成されて、以降はここが中心となって進めるようになっていきました。熊本地震からもう６年たちますけれども、今も、この情報共有会議――火の国会議は続けられていて、急性期だけではなく復興期においてもこうしたことが行われています。こうしたボランティアとの連携、ＮＰＯとの連携、情報共有会議、三者連携、中間支援組織が、熊本地震などの事例を基に、国の防災計画にも反映されたのが、こういうところからも見えてきます。
では、火の国会議でどんなことを調整したのか。まず１つは、避難所のアセスメントです。当時、800か所以上の避難所が県内にできていたのですが、県は、人数は市町村から送られてくるけれども、生活環境まではなかなか分かりませんでした。報道では、かなり混雑している避難所がある、あとは、ＮＰＯなどの情報共有会議でも、少し衛生環境が悪い避難所があるんじゃないか、このまま放っておくと心配なところがあるという情報がたくさん寄せられていました。そうした生活環境を確認するためのアセスメント調査を行政とＮＰＯと連携してやっていこうということで、右側の事務連絡の文章は、国と県から市町村向けに、こういう通達を出してもらっていました。いきなりＮＰＯですといっても、市町村になかなか受け入れてもらえないので、こういう事務連絡を出してもらい、それから、熊本県の腕章をつけさせてもらって調査に入りました。左側がこのアセスメントの結果になります。こうした中で、例えば、硬い床の上に薄い毛布を敷いているだけで、寝泊まりしている状況の避難所が結構あるのが分かりました。あとは女性用のスペースが確保されていない避難所がかなりある課題が見つかりました。これらを調査したことによって、その後、先ほど写真でお見せしたように、生活環境の改善、レイアウトの改善で、ＮＰＯの支援が入ることもつながった事例になります。こうした避難所のアセスメントは、熊本地震のときの最初の調整の事例ですけれども、それをきっかけに避難所の中でも、避難所の集約や閉所についてとか、避難所の運営支援に入ったり、避難所の炊き出しの調整をＮＰＯが行ったりということで、様々な連携事例に展開しています。ほかにも、物資や仮設住宅でも連携につながっています。
熊本地震以降は、こちらに掲げている情報共有会議が行われていて、この情報共有会議は、都道府県域で行う場合もあったり、市町村単位で行う場合もあったりということで、災害の規模や行政との関係性によって、都度、会議のやり方を現場合わせしながら、やっているところがあります。これが一番いいと決められた形はありませんが、ただ言えるのは、いろんな団体が入ってくる中で、オープンな場があるということと、行政、社協のコアなメンバーで、しっかりと協議できる場があること、この２つが抑えられていれば、県域でも、市町村域でも、テーマごとに会議をするとか、いろいろなパターンを現場で状況に合わせてやっていける状況であるということです。
幾つか事例を持ってきましたけれども、そういう意味では、この千葉県の台風15号の災害のときにはブルーシートが一番大きい問題でした。被害認定でいうと、ほぼほぼ一部損壊にしかならなくて、なかなか支援制度が使えない状況でした。ただ、一部損壊であっても、放っておくと雨漏りがして、そこからどんどん家が朽ちていくことになるので、何とかしないといけないということで、この右側の真ん中の写真ですが、ビブスを着ているのが県の人、左奥にいるのは国交省の人で、その隣に内閣府の人、あとは自衛隊、消防とＮＰＯ、ボランティアの関係者です、一緒に、こういう協議の場を設けて、このブルーシート張りの対応をどうするかを話し合った会議です。この中で、自衛隊や消防は、何万件という被害があり、全部はできないので、優先順位を決めましょうということで、高齢世帯や障害者の方がいる世帯などを優先的にやろうと決められました。そのニーズを、どうやって自衛隊に上げるのかといったときに、社会福祉協議会に来ているニーズの中から、社会福祉協議会の人は地域のことを分かっていますので、この方は高齢世帯だから優先順位高いですと振り分けをして、自衛隊や消防にニーズを挙げることをやって、どんどん自衛隊などがブルーシート張っていく流れを作りました。あと、自衛隊が張るに当たって、ただブルーシートを屋根に置いて、土のう袋を置いただけでは、強い風が吹くとすぐ飛ばされてしまうことも起きました。実は、熊本地震のときもそうですけれども、その後の大阪の地震とか、大阪の台風の事例で、ＮＰＯ側にそういうノウハウ、経験値を積み上げてきた団体が幾つかあって、そういう団体が千葉にも入ってきてましたので、団体が長持ちするブルーシートの張り方の講習会を行いました。それが下の写真です。講習会後に、自衛隊にどんどん屋根に上がってもらいました。全国から自衛隊の部隊が千葉に到着するたびに、この講習会を行うアレンジをしたのが、千葉の事例になります。内閣府が作った資料になりますが、自衛隊や消防も併せて約5,000件にブルーシートを張ったと言われています。そのうち14％ぐらいをＮＰＯが直接張ったという形で、これだけ連携してやったんだけれども、張れたのは5,000件です。被災件数ではその10倍以上の数字があったと思うので、非常にその辺もまだ課題だと思っています。
それからもう１つの事例になります。こちらは、Ｏｎｅ ＮＡＧＡＮＯというオペレーション、名前が付いていますけれども、市民、ボランティア、行政、自衛隊が一体となって、災害廃棄物を被災した地域からなくしていこうというオペレーションが、台風19号のときに行われています。これは、千曲川が決壊して大量の土砂が流れてきたりしていたのですけれども、当時長野市は、災害廃棄物を仮置き場まで持ってきてくださいというアナウンスをしていました。これは結構よくあるアナウンスの仕方なんです。当然、車は流されていたりしますし、高齢の世帯だと、なかなか持っていけない人がたくさんいます。どうなったかというと、近所の空き地や道端に、どんどん積み上げられていって、道は通りづらくなるし、高く積み上がって危ないし、衛生的にもよくないし、これはまずいよねというのが、ボランティアやＮＰＯなどから、最初に寄せられました。それを県の災害対策本部の会議や国のリエゾンが入っている関係省庁の連絡会議で、取り上げてもらって、廃棄物土砂に関する省庁横断の、または県のいろんな部署も一緒に入って検討する場が設けられ、そこに、ＮＰＯや社会福祉協議会の人たちも一緒に、どうやって作戦を作るのかという企画の段階から、参加して、できたのが、このＯｎｅ ＮＡＧＡＮＯというオペレーションになります。こうした調整事例があったりします。
次のスライドですけれども、こちらは少し前に関東東北豪雨の水害が起きたときに、常総市では情報共有会議をして、右端を見ていただきたいのですが、いろんな被災者支援で、現場から課題が上がってきたときに、こういった右側の枠の中の部署に関係してもらいましたというところです。被災者支援といったときに、よく社会福祉協議会の窓口になるのは福祉課、ＮＰＯの窓口だと市民協働課や県民協働課になるのですが、それだけではなくて、こうしたところが一緒に入って議論しないと、なかなか解決につながらなかった事例になります。
こうした情報共有会議とか、三者で連携して、調整をしながらやっていくメリットを少しまとめたものになります。こちらの課題解決のところです。行政で対応できないニーズへの対応がＮＰＯなどと連携することで少し可能になることや、制度運用、行政の制度、廃棄物撤去や仮設住宅ができますなどといった制度運用に対して、住民にうまく伝わってないとか、そういった課題なども、こういう場で共有できること、あと、災害支援のＮＰＯが、我々もそうですけど、何回も災害支援の現場に入って対応しているので、過去事例の積み上げ、引き出しを結構持っている団体もあります。そういった団体が入ることで、今回の災害についても、過去の災害に照らし合わせて、次にこういうことが起きるのではないか、こういう手を打ったほうがいいのではないかなど、そういう見立てや先読みも、こういった連携をすることで得られます。それから、この情報共有会議のもう一つのメリットとして、個別対応の負担や不安の軽減ということで、いろいろな団体が県外からも入ってきますので、行政の方も非常に不安だと思います。知らない団体とお付き合いをどうしたらいいかという不安があると思いますけれども、こういった情報共有会議があると、そこでいろいろな団体がどういうことを言うのかなどが分かります。あと、いろいろな団体から行政に問合せがあったときに、１件１件対応するのも大変だと思いますけれども、今日の何時に情報共有会議があるので、そこに来てくださいと言えば、そこで対応ができますので、軽減にもつながります。１個１個の知らない団体とのやり取りによる負担も、減ることもあると思っています。ということで、このような情報共有会議を担う災害中間支援組織もスペシャリストとして、いざというときには、頼り頼られる関係になっているといいと思っています。
今、千葉県や長野県の事例をお話ししました。ここに繰り返される被災地の課題と書いてあります。今も静岡市でかなり苦労してやっている部分があるのですが、こういうことは、まだまだ起きてしまいます。例えば、避難所に関する課題、食事、寝床の環境がなかなか整わずに、１か月たってもかなりしんどい状況で、避難生活を余儀なくされる状況は、繰り返し起きています。先ほど、千葉県での屋根のブルーシートの課題、連携事例をお話ししましたけれども、千葉県ではあのようにできましたけれども、ほかの地域でもできるかというと、全然まだ仕組みになっていないです。たまたまできた事例ですが、それが必ずしもどこでもできるわけではない状況だと思います。避難所や、あのような技術的なことができるＮＰＯは、日本でそれぞれ10団体もない状況もあります。そのため、いろいろな県や自治体に被害がまたがってしまう広域災害の場合は、そういう団体が点でしか入れなくなってしまうので、圧倒的な被害の量に対して、到底、太刀打ちできる体制が困難になってしまいます。まだまだこのようないろいろな分野の担い手が必要ですし、限られた担い手をうまく調整する調整力も、もっともっと積み上げていかないといけないと思います。あと、赤字にしているところは、こういった課題の認識、この辺が擦り合わないと、必要性が行政とＮＰＯやボランティアの中で違っていると、そこから話が進まないこともありますので、こうしたところを平時にいかに詰めておけるのかが、非常に大事なポイントになると思っています。
被災者支援の課題の構図と書いてありますけれども、上の段に住民からの多様なニーズと困り事とあります。被害状況の把握が毎回課題になります。どうやって、早い段階で被害状況の全体像がつかめるようになるのかも、非常に大きな課題です。特に、在宅や外国人の方など、困っていてもなかなか声を上げれない人がたくさんいますので、そういったところへのアプローチが非常に重要になってきていると思っています。それから、地域で支援のノウハウを持っている団体・人材が圧倒的に少ないです。先ほどの家のことや避難所のこと、こういうことをしっかりとできる団体を、普段からどうやって育てておくのかを考えていかないといけないです。ニーズと下の段の多様な支援者、これをしっかりとつなげられる体制づくりも、各県で考えていかないといけないと思います。
ということで、大体の構図をお話ししましたけれども、例えば、今回の台風15号の静岡の事例を持ってきたのですが、左側が10月１日時点、例えば静岡市は床上浸水1,188件、床下浸水673件でした。この前はもっと小さい数字が出てたのですが、実は10月28日、ほぼ１か月後にこういう大きい数字が出てきていて、なおかつ、下の米印に、全壊、半壊、一部損壊と床上、床下に重複計上があり、結局１か月たっても、いくつなのかよく分からない。これは静岡市とか静岡県だけではなくて、水害の場合、毎回このようになるんです。最初は小さい数字しか出ないことが起きます。そうするとどうなるかというと、小さい数字が出ると、支援が要らないのかなと思いますよね。後々増えていって、気がついたら、もしかしたら支援が要るよねとなっても、手遅れになることが多くなります。そうなると我々も寄附を集めて、支援をしたりするのに、もう寄附が集まらなかったり、メディアからも注目されなくなってしまって、なかなか支援が後手後手になってしまうことにもつながると思っています。
この辺のスライドは飛ばさせていただいて、少しお話しさせていただきたいのが、理想の状況の話です。先ほどの支援に対して認識のずれがあるかもしれないという事例で、例えば食事についてです。よく過去の災害で起きていたのは、必要な食事の量は速やかに確保されている。例えば、パンとおにぎりが確保されていて、１か月ぐらいパンとおにぎりが続くことが結構いろいろなところで起きています。人によっては、必要な量が配られているのだから、それでいいでしょうと思っている人もいますし、ぜいたくな食事を出すと、避難所に居着いてしまうから、あえてパンとおにぎりにしていると言われたときもありました。あるところでは、餓死者がいないからこれでいいのでは、と言われたときもありました。でも、本来であれば、温かく栄養バランスの取れた食事が提供される避難所や、在宅で避難されている人にそういったことができることが、ある意味、理想なのかなと思っていたりするので、どこを目指すのかが非常に曖昧だと、実際に災害が起きて連携をするときに、うまく連携が取りづらくなる要素の一つとして、ここの認識のずれが非常に大きいと思います。例えば、在宅避難所であれば、避難所で食事を受け取れること、これもできないパターンが、結構過去の災害にあって、在宅の人は大丈夫でしょう、避難所へ取りに来るのは何でと言われるときもあったりしますけれども、最近では、在宅の人も取りに来れるようにしましょうというところが増えては来ています。でも、それだけではなくて、在宅の人がしっかりと自炊できる環境にあるのか、水害で１階のキッチンがやられ、家電もやられている状況の中で、自炊機能がなくなってしまうことに陥ってしまいます。自分で回復できる人はもちろんたくさんいらっしゃいますけれども、回復できない人もいます。そういったところにどうするのかも、一緒になって考えていかないと、どうしても漏れてしまうところが出てくると思っています。
こちらは、支援分野を14分野挙げています。被災者支援はこのような分野分けができるのではないか、被害者支援の全体像がどれぐらいあるのかといったときに、大体こんな分野分けができて、それぞれについて、地域でどういうリソースがあるのか、どういう団体がいるのか、行政がどういう制度で被災者支援をやろうとしているのか、なおかつどこを目指すのか、そういった議論がしっかりできていくのが、非常に大事だと思っています。ただ、こういうところがしっかり議論できているところは、まだまだほとんどない状況ですので、こうしたところを、ぜひ１個でも進めていけたらなと思っています。
ＩＴ技術を活用した対策についても、少しだけですが資料をお持ちしています。こちらは、東京海上と一緒に検討している内容です。人工衛星を使った画像解析から被害を想定することで、それを被災者支援に役立てられるのではないか、というものです。もともと保険の被害認定で使えたらいいと東京海上がやっているのですが、それを保険業務だけではなくて、被災者支援に使えるようにという議論を今はしているところです。これはお配りすることできなかったのですが、こういう情報から、少し細かくて見えづらいですが、左側が衛星解析から出てきた数字で、8,000件ぐらい被害があるというのが９月26日ぐらいで、予測値として教えてもらった情報でした。当時、この右側の4,000件くらいが静岡県で発表されていた数字でした。私たちもこれをまだやり始めたところだったので、8,000件ぐらいあると情報をもらっていましたが、どのぐらい正確かがまだ分からなかったので、あまり強く発信できなかったところがありました。例えば、こういう形でつかみの数字がある程度出せるようになると、支援のスイッチが早く正しく入ることにもつながると思います。あともう１つ、これはこの浸水地域の中で、福祉施設を抜き出してくれということで、公開情報があるのでその住所から場所を特定して、福祉施設が多分床上浸水ではないかということも同じようなタイミングで出してもらい、こちらからは福祉施設を支援するＮＰＯなどに情報をお渡しして、そういったところが確認して、例えば福祉施設の資機材でなくなったものがあれば、そういったものを提供する支援につなげるということをしました。これも本当にまだ始まったばかりで、制度がどうなのかとか、いろいろまだ検証していかないといけないこともありますけれども、このような形で、民間の技術も使ってつかみの情報をいかに支援者間で共有できるかが非常に大事になると思っています。
それから、こちらも手元の資料にはないですけれども、今静岡でやっているのは、スマートサプライという仕組みを導入しています。これは、物流が回復してないと使えない仕組みではありますけれども、現地で活動している団体や災害ボランティアセンターから、こういうものが必要ですというものをこのサイトに上げると、被災地以外の人が、じゃあこれ買ってあげますよと言って、買ってくれる仕組みです。この仕組みを使うと、必要なものが必要な量だけ届けられる仕組みになります。物の支援は、結構頻繁にニーズが変わります。メディアでこれが必要だというと、それが大量に集まって、同じものが同じところに集中して集まってしまい、かえって大変になることもあるのですが、こういった現地のニーズと量をしっかりと管理する仕組みを最近民間側では使ったりしています。
あともう１つ、先ほど長野県の台風19号の瓦礫の撤去の話をしましたけれども、今ＮＰＯなどが現地を回ったときに、ＬＩＮＥを使って、連携して被災地の状況の写真を撮って、位置情報と写真を送って、こういう地図に落としてもらい、それを関係者で共有することによって、早くに被害状況のイメージを共有する、こういうこともＩＴを使った支援の一環として行っています。ほかにも、支援調整に活用できるツールや、炊き出しの調整で必要なツールを今、ＮＰＯの中で開発をしていたり、さらには災害ボランティアセンターでは、サイボウズと連携して、災害ボランティアセンターの運営に必要な業務のＩＴ化みたいなところを取り組んでいたりというようなことがあります。
駆け足になってしまいましたけれども、私からは一旦以上になります。ありがとうございます。
○鳥澤副委員長
明城様には、実体験を通しての多岐にわたる分野の御説明ありがとうございました。
以上で、明城様からの説明は終わりました。
これより質疑に入ります。
委員の方にお願いをいたします。質問は、まとめてするのではなく、一問一答方式でお願いいたします。
なお、質問の持ち時間は定めませんが、委員会の開催日程が限られておりますので、質問委員は、簡潔明瞭に発言するようお願いします。
それでは、御質問・御意見等がありましたら、御発言願います。なお、御発言いただく場合には、私の指名を受けてから御発言を願います。参考人の明城様にもまた同じような同等の御対応をお願いします。
では、発言願います。
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