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委員会会議録
委員会補足文書
令和４年10月17日自然災害対策特別委員会
| 静岡大学防災総合センター 特任教授 岩田孝仁氏 【 意見陳述 】 発言日： 10/17/2022 会派名： |
○岩田孝仁参考人
ではよろしくお願いいたします。
今、委員長から御紹介いただきましたが、私自身が防災についてどう日頃考えているかとか、そういったことを中心に今日話をさせていただいて、その中でぜひこの静岡県としても取り組んでいただければとか、こういった点も少しいろいろ考えていただければと、そういったところも少し交えながら50分ほどお話をさせていただきます。
まずタイトルに「想像力の欠如に陥らない防災」と私はつけておりまして、この想像力の欠如というのは、東日本大震災はまだ私が静岡県の現職の頃に応援に入って、現地でいろいろこの大災害の光景を見た中で、いろんなところでその想像力という言葉が私の頭の中によぎっておりました。それで災害というのが、ここに書いてあるとおり想定外という言葉も実は当時いろいろ専門家の間でも叫ばれておりまして、あの災害を想定外として片づけてしまうような気風も少しありました。想定外としないで災害時にその地域社会の中で一体どんなことが起きて、どのようにきちんと連鎖していくのかを結局は我々の経験や知見を基にきちんと科学的にリテラシーを持って、その我々のリテラシーをフルに使って想像力をたくましく考えて、その後、きちんとその対策に結びつけておく。これがやっぱり防災で一番重要なことと思いを当時新たにさせていただきました。それは私が静岡県を中心に防災対策をしていく中で、やはり自分の身の回りに何が起きるのか、県内で一体どんなことが起きるのかを考えて、それに対してどう対処していくのかが防災の基本だろうとずっと考えておりましたので、県を退職後もそういったことをテーマに今も研究活動を続けさせていただいております。
釈迦に説法になるかも分かりませんけれども、災害素因となる自然現象に対しての現時点での大きな認識として、南海トラフの巨大地震や首都直下の地震、これは静岡にも直接関わる部分であります。さらに日本海溝、千島海溝沿いの巨大地震など様々なその巨大地震の発生の可能性を日本列島全体で今考えております。火山については、静岡の場合には富士山があり、1707年の宝永以来活動を休止している。特に心配されているのは単独で噴火することと、もう１つはこの東海地震や南海トラフの地震と連動することも、ある程度は視野に入れて対策、対応を考えておく必要があると考えております。
気象災害、先日は台風15号でこの静岡県でも大きな被害をいろいろなところで受けました。これについては地球温暖化の影響もあって、近年の短時間降雨の強度というのは非常に増大しておりまして、水害が苛酷さを年々増してきてます。南海トラフについては、これは中央防災会議が2010年、2013年に示した被害想定の抜粋ですが、この広大な、巨大な震源域の中で、静岡県は、この右上を見ていただいて分かるとおり、震度６強から震度７という非常に激しい揺れに見舞われる地域でもあります。それから右下は地震発生７分後の津波のシミュレーションの画像ですけれども、実はこの７分後の画像を見ていただくと分かるとおり、駿河湾から遠州灘にかけて津波第１波はもう通り過ぎているんです。よく高知県や和歌山県、三重県なども津波対策は重要だといいますけれども、やはりこの静岡県の沿岸が一番苛酷だと考えておくべきだと思います。政府全体でこの左のように32万人の犠牲者が出るとか、経済被害が220兆円、直接被害が169兆円とか、間接被害が50兆円超という想定が出ておりますけれども、実はこの２つの震源域と、津波のシミュレーションのこの絵を重ねて見ていただくと、この東海地域沿岸に実は非常に多くの製造業が集中しております。特に愛知県、静岡県はこの２つを合わせると全国の製造品出荷額の20％を占めているのです。だからこの地を震度６、震度７の地震が襲って、さらに津波で大きな被害を受けるということは、日本にとって大きな国難ということで、我々静岡県は真剣にこれに立ち向かっていかなければならないと考えてます。
それから地球温暖化、先ほど水害が年々増してきているといいましたけれども、確実に平均気温は上昇してきており、日本の年平均気温の偏差を見ていただくと、右上のグラフのように100年で1.28度、これは気象庁のデータですけど上昇しております。世界平均、要するに地球全体の平均が0.73度ですから、ほぼ２倍に匹敵するスピードで日本列島は温暖化が進んでいる。それに伴って、これは非常に奇妙な現象ですけれども、温暖化すると降水量が増えるかというと増えてないのです。左下のように日本の年降水量はほとんど横ばいです。年によって上下しますけれどもほぼ横ばいで、右下のグラフを見ていただくと短時間の雨量が非常に増えている。時間雨量50ミリ以上の年間の回数は30年間で1.4倍に増えてるのです。これはもう確実にこの30年間の間に温暖化の影響で短時間強雨、ある意味例えば最近は集中豪雨だとか線状降水帯だというような言葉が出ますけれども、ああいった言葉をつくるようなレベルの降雨が非常に増えている。この前の台風15号でも、時間100ミリを超えるような集中的な雨が結構各所で観測されていることもあって、こうしたことで近年の水害の苛酷さが増していると言えます。
災害というのは、実は単純に雨が降れば、火山が噴火すれば、地震が起きれば災害になるわけではなくて、地震とか津波は外力でしかないのです。それが我々の社会の仕組みに入り込んで、被害を出すことによって最終的に右のアウトプットとして災害となる。広辞苑を引きますと、災害というのは「自然現象や人為的原因によって人間の社会生活や人命に受ける被害」と書かれています。それで防災とは何だろうと調べると、単純に「災害を防止すること」と、広辞苑には書かれてるんです。
この上の図で、災害を防止するということは何かというと、単純にインプットである外力を我々社会に入らないようにする、この右の矢印をなくしてしまう、カットするとか、社会のシステムが被害を受けてもアウトプットとして被害とさせない、ここをカットすることが考えられます。これをより具体的にすると、災害という外力に対して我々のもの、建物とか構造物に入力が入ります。それでものが壊れると人が亡くなったりけがをしたりする。それから人が亡くなると組織が破壊される、それが直接被害です。２次的被害の連鎖として、そうしたもの、人、組織が壊れることによって、社会のシステムそのものが破壊されてしまうとか活動が止まってしまう。これによって市民生活が生存困難になってくるのが、この災害の連鎖の話なんです。これを防災の観点で考えると、まさにこの矢印をなくしてしまうのです、カットする。だから単純に言うと、例えば地震でいうと地震という外力、地震の揺れという外力を建物に入らないようにするというのは、これは非常に単純な、外力を入力させないということで、最近免震構造などはよく出ます、こういう考え方です。大雨が降っても受け流してしまうような排水回路を造るとか、構造物が破壊しても人命を守る、これは実は阪神淡路大震災の後に、建築基準法の改正で取り入れられた考え方です。建物がある程度損傷しても中にある人の命を守ろうと、圧壊を防ぐ考え方です。例えば組織がダメージを負うにあって、活動を継続させるということで、リダンダンシーとよく言われるような、複線のいろいろなその仕組みを持っていくとか、代替機能を確保するのも一つの防災の考え方です。最終的には自助とか共助、要するに我々自身がきちんと生活できるように、いろいろな準備をしておくことも大きな防災の流れの一つと考えてます。
そういった目でもう１つ、今の現代社会で大きな課題は、地域の環境が大きく変化してきています。このスライドは1918年、ほぼ100年前の静岡市内の昔の地形図です。1918年に発行された地形図ですけれども、これを見ていただくと、この県庁の周辺、駿府の町並みは駿府城の跡のこのお城跡周辺です、市街地がずっと広がっております。東海道本線が開通して、それでこの市街地の一番南の端の辺りに静岡駅がちょうどできたところのようです。この市街地以外はほぼ湿地帯、田んぼ、畑が広がっております。特に静岡市の場合には北東部に麻機遊水地、今は遊水地になっておりますけれども、大きく湿地帯が広がっておりますし、大谷とか高松とか南部のほうも大きく湿地帯が広がっていたというのが、ちょうど100年前の姿です。実は私が全国いろいろ調べていると、地方都市は大体こんな姿をしております。首都圏の大都市圏はもう明治の初期から大きく発展しておりますけれども、地方都市は大体100年ぐらい前の地形図を見るとほぼこんな形をして、実はこれは何かというと、自然の地形をうまく利用して町並みを形成しているんです。例えばこの駿府のまちも、周辺よりも実は標高が非常に高いところで18メートルから20メートルぐらい海抜があるのです。地面を掘ると、この県庁の下も玉石とか砂礫のぐり石の大きな塊がいっぱい出てくる場所で、地下水も豊富なんです。だからある意味地盤もしっかりしていて、地下水も豊富で標高も高いということは、地震の揺れにも強く、さらに水害にも強い場所を選ばれてここに市街地が形成されてます。それでこの静岡平野を有度丘陵のほうに目を向けていただくと、池田とか根古屋とか幾つか、小鹿だとか集落が形成されているんです。だから平野の低地のほうには、ほとんど集落はないですけれども、丘陵の縁辺部に集落が形成されていて、これも実は標高が比較的高い場所で微高地になっているところに集落を形成します。川の氾濫などを防ぐために、沢沿いのその出口のところには集落がなくて、その両側に集落が形成されるような、それもある意味、自然の摂理をうまく使った集落形成です。今の社会はこうなっておりまして、もう完全に静岡平野は全てがほぼ市街化区域に編入されまして、残っている麻機の辺りと大谷の辺りの調整区域が若干残っている程度で、ほぼ市街地になりました。これは100年かけて市街地が郊外に拡大してきていますが、特に戦後、高度成長期にあまり人が住まなかった軟弱な地盤、低地、氾濫原低地にも市街地が開発を進めます。それはただ無防備にやったわけではなくて、下水道とか河川、放水路、例えば静岡市でいうと大谷川放水路のような、排水能力も高めながら一応造られてきてるのです。だから例えば時間雨量50ミリ、60ミリぐらいであれば、ほぼほとんどの地域はあまり大きく浸水しない市街地が形成されてきてますが、時間雨量80ミリ、100ミリというのが時々起きます。そうしたときに実はなかなかその限界を超えたときの我々の姿が一般市民に伝わっていないといいますか、住んでいる方には分からないような地域をつくってしまったというのが、実はこれは静岡市の例でお話ししましたけれども、大体は全国地方都市、日本の地方都市はこういう形態をしてます。だから一見、自然環境をうまく使っているようで、実はそ
れは人工的なもので、ある程度抑制しながら使っていって、限界を超えたときに自分たちがどうなるかということがなかなか気づかない社会をつくってしまっていることがあります。冒頭に言いました想像力というのが、簡単に皆さんは想定外という言葉をよく使われますけれども、決してこれは想定外ではなかったはずなんです。そういった想定外を安易に使って、我々自身の想像力が失われてきている、そういうことを危惧しているところです。
簡単に棒グラフにしたのがこれですけれども、左側がかつての地域社会、100年前と思ってください。それである程度ハードの対策はやってはいたけれども、日常のレベルゼロの災害区に対しては、とてもそこは追いついていないのです。だから時間雨量40ミリ、50ミリぐらいの雨が降ると水浸しになってしまう地域がたくさんあって、そうしたところには実は我々は何をやっていたかというと、知恵を働かせている、それはまさに想像力です。まちをつくらないという単純な選択肢も当時はありました。それで例えば濃尾平野などへ行くと輪中提といいまして、自分の敷地の周りだけを堤防で囲うとか、中には水屋といいまして重要なものはちょっと高台に盛土をして、そこに保管の蔵を造っておくとか、避難場所をそこへつくっておくとか、そんな工夫をしながら知恵を働かせて乗り越えてきたというのが、かつての我々の日本社会なんです。だからレベル１とか100年、200年に１回の外力に対して、大体は対応してきたんです。例えばこの静岡県でも安政東海地震が1854年にありましたけれども、そのときの過去の記録を調べても、集落が壊滅したという記録はどこにもありません。大体みんな元の場所で元どおりに復活しているんです。それで唯一、明応の地震のときには浜名湖の沿岸の今切口が、新しくできまして、そのときに下にあった集落が津波で流されて壊滅します。それで上に集落移転したところが１か所あるんですけれども、それぐらいしか実は記録になく、レベル１クラスだと大体は乗り越えてきている。それでレベル２の1000年、2000年に１回の明応クラスになるとそうやって壊滅してしまった集落も残っているということです。
右側が現代社会、我々の今の社会ですが、ハードの対策は大分進んできました。だからレベルゼロ、日常的なその災害、外力に対しては、ほぼ乗り越えてきているんですけれども、逆に先ほど言いました我々の知恵とか想像力がそこに追いつかなくなってきているといいますか、レベル１の災害、外力に対して追いつかなくなって、これが実は安易に想定外という言葉を我々が使ってしまう基になっていると考えています。例えばこれは1850年、安政東海地震の下田の港を襲った津波の様子ですけれども、戸田の造船郷土資料博物館にこの模写が残っており津波の様子が描かれています。下田のまちは当時、江戸幕府の対外交渉のための奉行所が置かれていたので、結構江戸から人が流れてきており、町人の名前も全部、人口も全てリストに残っていたのです。犠牲者が、人口は当時3,851人いたのですが死者が99人、津波は最大6.8メートルで、地震の後、十数分で津波が襲来している。まさに本当に地震の直後を津波が襲来して、多くの人が流されたと思ったのですが、実は99人の犠牲なんです、犠牲率にして2.6％です。現代社会は2011年の東日本大震災で犠牲者率の高かった岩手県大槌町ですけれども、犠牲率が8.1％です。これは浸水区域の中だけを取ると10.7％です、１割を超えているのです。今の社会では防潮堤はたくさん造りました。それから津波警報は出される、同報無線でも呼び掛けをやって、さらに防災教育として、普通に一般的に地震が起きれば大津波が来ることを教育の中でも周知していた。ですが、多くの人が犠牲になったのは、まさに我々が想定を超えた途端に対処できなくなっている、こういう社会をつくってしまったということではないかと考えているところです。
これをどう解決するかということで、単純にここに絵を描いてありますけど、右の棒グラフは対応力、対策力です。ハード対策を中心に堤防を造ったり、ものを強くしたりすることによって乗り越えるんですけれども、ただそれでは全て乗り越えられないもので、我々の知恵とか想像力を高めていかなければならないことがあります。一旦なくなってしまった知恵、想像力をどうやって高めていくかが、実は防災の一番大きな課題で、やはり市民一人一人の力を強靱にするというところで、どうそれを最終的に持っていくかが大きな課題になっています。まさにこれは教育というと一元的になってしまいますが、社会全体で市民の力を育て上げていくところへ帰着しないと、なかなかこの問題は解決しないと考えてます。阪神淡路大震災はもう30年近く前になってしまいましたけれども、1995年のこの震災のときに構造物の耐震性確保が急務だということで、耐震基準の見直しとか耐震補強のいろんな支援をいっぱいやりました。特にこの静岡もそうですし、全国的に住宅の耐震化、ビルの耐震補強なども、技術的な開発も行いながらしきりに行ってきたはずなんです。はずなんですけれども、2016年に熊本地震が起きまして、私が現場に直後に入ったときに非常に驚いたのは、熊本市内でも大きなピロティのビルが倒れているとか、圧壊しているとか、震度７を２回記録したこの益城町でも、たくさんの建物が倒壊しています。20数年も耐震化について私も現職のころから国のいろいろな委員会とか技術基準をつくる会合などで、耐震化のためのいろいろな努力してきたつもりでいたんですけれども、実はまちの中はほとんど変わっていないと、このとき気づかされて、やはり古い市街地の古い町並みが壊れてしまう。ただ、よく見るとこの左下の写真は、液状化で被害を受けた場所ですけれども、埋立地で、よく見ると建物は残っているのです、新しい耐震基準でつくられた建物はほぼ無傷で残っています。ただ、家の中はもう完全にぐしゃぐしゃになっていますけれども、ほぼ無傷で残っている建物が、やっぱりポツンポツンとあるんですね。やはり耐震化をしっかりやっておけばきちんと残るんだなということは、ここ現場へ行っても実感をしたところです。残念なのは公共施設ですけれども、右上は熊本県の上益城振興局、これは県の出先機関の建物です。耐震補強をしてありました。左側の写真は益城町役場です。これも耐震補強してありました。右下はですね、宇土市役所、築51年で耐震性がないのは分かっていたのですが、そのまま使い続けていました。建物がそれぞれ損傷していろいろなトラブルに巻き込まれました。どんなトラブルかというと、右上の写真はですね、耐震補強してあったのですが、庁舎の中はかなり損傷を受けて、壁や天井が剥がれ落ちて、実は当時、執務を直後には再開できない状態でした。それから左下は、益城町ですけど、実はこれ震度７を２回経験して、１回目の地震のときに非常電源系が壊れてしまって、庁舎はもったのですが非常電源が使えなくなって、九州電力から電源車を借りたのです。この電源車で電源供給しながら災対本部に赴任してきたら、２度目の地震で、電源車を置いた場所が盛土だったのでひっくり返っちゃったんですね。もう完全に電源が切れてしまって、災対本部
を別の場所に移動せざるを得ない事態になって、実は住民のいろいろな応急業務が、ずっと遅れてしまったんですね。右下は宇土市役所の裏の駐車場です。要するに庁舎が先ほどのように使えなくなったわけですから、丸腰でですね、テントの中に本部長が座っている状況です。電話も無線機も何もない中で座っている。職員はどうしているかというと、決死隊を組んで余震の中ですね、壊れた庁舎の中に書類を取りに入ることを延々と繰り返していたのです。よくあれで死者を出さなかったなと思うほどの状況でした。当然、市民へのいろいろな業務は全く途絶えている状況です。東日本大震災、これも皆さんが何回も見た光景だと思いますけれども、大きな津波で大きな被害を受けました。これは静岡県が当時応援に入った大槌町ですけれども、町役場は平地にあって庁舎が津波に丸ごとのまれてしまって、139名の職員のうち、この庁舎だけで28名が亡くなって、全体で職員39名が犠牲になっています。町長も犠牲になって、幹部職員11名いたのですが、町長をはじめ７人が犠牲になったというすさまじい状況です。実は当時、我々が県として支援に入ったときに、本当に本部って看板をかけているけれども、全く何も機能していないといいますか、職員たちが動けない状態で、１週間、２週間過ごしていた状況です。もう１つ、これは岩手県釜石の鵜住居の地区防災センターで、津波が浸水想定区域外ということで、防災センターをつくったのですけれども、実はこの場所は過去、明治三陸津波それから昭和の三陸津波でも浸水した場所なんです。ただ、防潮堤ができたから津波は軽減できるだろうということで、軽減できた場所につくった防災センター、これ実は震災の１年前に改修したのですが、ここで訓練をやって、実際にこのときも244人の住民が逃げ込んだのですけれども、生存確認が34人、86％は犠牲になってしまった場所です。だから、いかにこういった一見安全につくった防潮堤だったんですけれども、実はそれを乗り越えた途端にこういう悲劇が起きてしまったのです。これは水害ですけれども、常総市、2015年に関東・東北豪雨で、１級河川の鬼怒川が決壊し越流したんですね、実は市役所、これ市町村合併で新しく新庁舎でつくった市役所で、同時に市民にもこのハザードマップを配っているんです。浸水する場所にわざわざ市役所をつくったんですけれども、このとおり浸水しまして、何が起きたかというと、非常電源が水没し、防災無線の機材も全部水没して、市民に対して全く何の指示もできない状態にいきなり陥ってしまい、自らハザードマップを市民に提示しながら、自分の市役所で対策をしていなかった。これ実は想定外ではなくて完全に想像力の欠如の問題です。そういったことが数々ありまして、実際に我々はやっぱりどう考えるかということで、防災拠点、特に初動期に、大規模災害に確実に機能することを、これは別にこういった、公共機関だけではなくて、民間もそれからいろいろなところの公民館とか、市民の集まる場所、そういったところも基本的にこうしたことを考えておくべきだと考えています。例えば耐震性については、あまり世の中で話題にならないですが、地震地域係数というのがありまして1.2倍、用途係数、重要なものは1.25倍、合わせると1.5倍ぐらいの強度をもたせると
、ある程度、震度７にも耐える強度をもつことができます。防災拠点であれば、やっぱりそれぐらいのものをつくるべきだろうと、用意すべきだろうし、津波や洪水の浸水、土砂崩れから安全確保というのは当たり前、特に公民館などが、避難場所に指定されているとき、津波がこないから大丈夫、だけど川のそばで川が破堤すると、いきなり浸水してしまう場所がよくあります。場所的にも、安全確保も重要です。それから、火山、原子力事故への対応も考えておく必要がある。それと、先ほど常総市でもお話しましたけれども、非常電源について、やはり１週間ぐらいの体制確保を考えておかないと、なかなか課題になってくる。
それと、もう１つ進入路です、これは結構、災害、特に震災のときに問題になりまして、そこへたどり着くルートが途絶えてしまう。土砂崩れや津波などそういった直接的な被害はよく話題にされますが、例えば、この右の写真は液状化です、北海道のこれは軟弱地盤、液状化とか軟弱地盤が変形して、その進入路が閉ざしてしまう。実は緊急通行をしなければならない、活動しなければならない場所、例えば消防本部とか警察とか、そういったところは特に注意が必要だと考えます。ソフト面では要員の確保や関係機関との連絡手段、それと水、食料、トイレ、これも１週間ですね。それから、今、政府でもいろいろ議論になっているのは、システムの立ち上げやデータの安全性に対して、霞が関でも実は各省庁は今これを一番問題にしています。いろいろな仕組みが、自分たちで全て管理できていないんですね。外の機関に委託して保守を頼むとかで、そういったものが本当にその災害時に機能するかどうか、そんなこともきちんとチェックしておかないと、動けないという機関とか機能がたくさん出てくるんのではないかと危惧しているのです。そうした中で、これは岩手県の山田町ですけれども、同じように津波でやられて火災で燃えてしまった場所です。この左下に御座山という小山が、これ山じゃなくて人工の盛土、高台ですけれども、こうしたものがありまして、1611年の慶長の三陸地震津波のあとに築造された高台です。これは、私、現地へ行って非常にびっくりしたのは、400年前にこういう機能を残したこと、2011年の震災のときにも多くの住民がこの上で一晩、一夜を明かして助かったんですね。400年後に確実に機能した防災施設です。こういったものが静岡県内に実は一部残ってます。黒石の命山、これ津波じゃなくて、高潮対策で320年ぐらい前につくられたものですけれども、命山が２つ残っていて、これをまねて、静岡県内でも津波の命山とか、そういったものがつくられてきました。やっぱり、こういう災害対応として、きちんと後世に引き継げるもの、ある意味、知見に残るものが一番具体的で、河川の水害防止のためのいろいろな施設も、実は江戸時代に治水事業でつくられたいろいろな遺構が現在もつながって残ってます。こうした取り組みを後世に残していくのは、非常に重要じゃないかと考えております。これ実はなかなか静岡県で成功していないんですけれども、和歌山県の串本町の事例です。ここも低地に人口が密集していて、漁業の盛んな遠洋漁業の盛んなまちですけれども、ここは、高台にまず病院とか海上保安庁、警察、消防、町役場、こういったものをどんどんどんどん上へもっていって、高台に上げているんです。昨年は、役場庁舎も高台移転をしました。驚いのたのは、病院は分かるのですが海上保安庁がその次に上へいったんです。船は下ですけれども、自分たちの庁舎は上に上げて、津波から守る。消防も上へ真っ先に上がっていきます。この串本こども園、これは幼稚園ですけれども、ここは毎朝、津波の避難訓練を子供たちがやっているんです。朝、園へ来ると、まずやることが津波の緊急避難訓練をやっています。こんなことをずっと継続しているまちなんです。実はこれをやることによって何が起きているかというと、高台に住宅地がどんどんどんどん広がってい
きます。まちが開発した用地もありますが、民間もそれに追従して、高台に住宅地が広がっていって、全てまちを上へ上げるのは難しいようですけれども、それでも少しずつ高台へ高台へと人が動き始めている、１つの先例です。それと津波の避難タワーも、これは静岡県にない例ですけれども、高いところに、ちゃんと居住スペースと備蓄倉庫をつくってあります。あの避難タワーの上にです。だから、いざとなればそこで一晩二晩、住民が避難生活をできるぐらいのものを、避難タワーの上にはつくる、これは実は和歌山県だけじゃなくて高知県や、三重県でも行われている事例です。
少し話が変わりますけど、もう１つの話題は、これ阪神・淡路大震災のときに、誰が下敷きになった人を助けたかというデータです。警察、消防、自衛隊、あとで来ましたけれども、基本的には隣近所の人たちが、建物の下敷きになった３万5000人のうち77％は、隣近所の人たちが救助しています。公的機関の救助は23％に過ぎず、実は時間がたってますから、当然、御遺体で外へ搬出する例が増えてくるんです。こういう活動ができたのは、阪神・淡路大震災のこの高齢化率が、1995年14.８％、後期高齢者が5.7％の時代です。この静岡県で東海地震対策を始めたころは高齢化率7.9％の時代ですから、それでも倍ぐらいになってきているので、現在は、2020年の国勢調査で28.8％です、全国統計ですけれども、後期高齢者が14.9％です。将来35％、後期高齢者が20％になる時代になってくると、なかなか過去やってきたようなことができなくなってくるんじゃないかと。下にちょっと書いてありますけれども、これハード面ですけれど、社会の基幹的インフラの高経年化も、今は社会ですごく問題になっているところです。これをどう克服するかは、実は地域社会でこれまでも大きな課題ですけれども、これから一番大きな課題になると思います。例えば最近の水害を見ても、高齢者施設で悲劇が繰り返されているのは、例えば、ここに書いた令和２年、一昨年、熊本の水害のときにも、千寿園で入所者のかなりの方が犠牲になりました。65名のうち14名が犠牲になって、実はこの施設、かなり理想的な対応をやっていたのです、だけど間に合わなかったのです。理想的な対応というのは、実は水害になる前から、朝、未明のころから隣近所の人たちの応援を求めて、入所者を高いところに上げる活動を明け方近くまでずっとやっていたんです、だけどもいきなりもう堤防が破堤して、襲ってきた洪水で濁流にのみ込まれてしまった。このときですね、全国で熊本、大分、長崎、福岡、岐阜、長野などの、高齢者施設だけで72施設が浸水してます。20施設が停電になって14施設が断水になる。高齢者施設で停電になるということは何が起きるかというのは、多分御想像のとおりです。超高齢化、超少子化、高齢化社会を迎える中で、どうやってこの高齢者施設の被災を避けるかで、各施設いろいろ今苦労しております。例えば、よく私が気にしている事例として紹介するんですけど、静岡市の用宗にある広野病院は、今現在、介護医療院と名称が変わっていますけれども、ここはまさに先ほど熊本の千寿園で行った、近隣住民の人たちに低層階の入院者を上層階へ一緒に上げてもらうことをやっています。なぜそれができるかというと、この施設そのものが津波の避難ビルになっているんです。最上階に隣近所の人たちに開放できるスペースを確保していて、そこに非常食やいろいろな物資を備蓄しているのです。そういったことで近所の人たちと協力して、高齢者施設を守ろうとやっている。ただ、最終的に問題になるのは、やはり立地の課題でして、ずっとこの現代社会、近年、市街化調整区域内で、開発許可を出してきたというのが大きな課題である。基本的に厳格化を進めていくことと、各自治体などでお話するときに、よく話題にするんですけれども、もう既に既存の不適格施設が多くあって、それを施設の自己資金で何とかするって、
これ不可能です。そこは公費で移転とか改修に何らかの支援策を突っ込んでいかないと、多分これは取り残されたまま後世に引き継いでしまうことになってしまうと危惧しています。ようやく災対法も改正になり、災害時に誰も取り残さないと、令和３年の災対法改正で、避難行動要支援者の個別避難計画の作成は市町村の努力義務になりました。このきっかけになったのは、東日本大震災で、このときに障がい者の死亡率が一般的な死亡者の約２倍、それから災害関連死における障がい者の割合は24.6％で、非常に要支援者の方が実際に直接死とか、災害関連死で多く亡くなっているのです。この中には高齢者もたくさんおられる。個別避難計画、実は各市町村、今、これは総務省のアンケートですけれども、87.3％が取り組みを始めたと総務省には回答しているんですけれども、実際に具体的な中身を聞いていくと、計画まではとてもいってなくて、関係機関と連携する会議を開いているとか、ケアマネと連携するように働きかけているとか、まだまだそういうレベルです、法改正はしたものの、なかなかそこの現実社会のところまで行き着いていないのが大きな課題でもあります。
それから、これもちょっと話変わります。2015年にネパールのゴルカで、地震がありまして、私がちょうど退職した年で、比較的拘束がない大学教員生活でありましたので、自分の科研費を使ってネパールへ行ってきました。そのとき向こうの政府、首相、復興局長にもお会いして、静岡県のいろいろなノウハウを何とかネパールに継承できないか、そんなお話しに行ったんですけれども、向こうの局長が、いきなり初対面の私に、こんなことを言ったんです。日本人はネパール人をもっと見習えと、いきなり言い出したんです。実はこのカトマンズの中心部に5,000人避難しています。山間地にいくと、この左上のように、組積造ですから石造り、石というか日干し煉瓦を練り固めたようなつくりですから、もうみんな軒並み家が壊れて、放り出されているんです。彼はいきなりそんなことを言うので、何だって聞いたら、神戸の震災のときに２月に日本に視察に来たらしいです。そのとき神戸の避難所で見た光景を私に言い出したんです。日本人は被災して、避難所で行政、要するに市の職員に向かって、毎日冷たい飯しか出ないのか、温かい飯を寄こせとか、防寒着が足らないから暖房器具をもってこい、ジャンバーをもってこいと、こう文句ばかり言っているのが日本人だと、彼の第一印象はそれだって言うんですね。ネパールの国民を見ろと、みんな自分でやっているぞと見せてくれたのですが、実は一人一人に聞くと誰も政府を信じていないということで、自分でやるしかないんですが、確かに、みんな共同生活なんです。この小さいテントの中に、私、のぞいただけでも20数人が入っていますので、決して親戚とか家族ではなくて、たまたまそこで一緒になった人たちが共同でテントをつくって、そこで生活をしている光景が至るところであって、こういう精神って実は今、日本人にすごく欠けていると思いました。振り返ってみると、これ静岡県の防災計画、実は私が県に入った最初の年の仕事の１つですけれども、当時、地域防災計画の東海地震対策編を最初につくったときにそれぞれ分担をしていまして、私の担当はこの県民とか自主防災組織なんです。上司からこういうふうに書け、ああだから書けとか言われながらいろいろ議論して、こういう作文をしておりました。これが実は今でも県の防災計画になっています。当時、実は県民とか自主防災組織は、主語になっていなかったんです、一般的な防災計画では。防災計画と書いているのは県とか市町村とか国とか、機関が主語で、県民は主語ではなかったですが、東海地震のように広域激甚災害だと、やっぱり県民も主体になってもらわないと、とても救助できないし、ましてや地域の防災組織をつくらないと無理だろうということで、県民にも７日分の食料、水の備蓄や、自主防災組織にも救出・救護とか、炊き出し、それから避難所の運営は自主防がやると、当時書かせていただいたんですけれども、いろいろ議論があって、県民とか自主防災組織にそこまで委ねていいのかという議論は確かにありましたけれども、そのまま押し通させていただきました。ようやく最近、コロナのおかげなのかも分かりませんけれども、これは昨年、一昨年と私が住んでいる静岡市内で行われた防災訓練で、従来の自主防の枠を超えて、地域の住民の人たちがいろいろな機
関に働きかけて、ＮＰＯや消費者団体などいろんなところにコラボレーションをかけて、大学にも声を掛けて、一緒にやった訓練ですね。何かこういうのが少しずつ県内でも出てき始めたんじゃないかということで、従来の県とか市町村だとか、それからもう１つ、組織的につくってきた自主防災組織だけが主体ではなくて、自分たちがもう少し主体になる動きが進んでくると、地域がもう少し変わっていくのではないかと思っています。それがまさに私が思っている防災社会であって、弱い人たちがしっかり救えるのか、それから自然災害とかいろんな災害に対して、想像力を発揮して対策を実践することができるか。よく自助、共助、公助って役人は言いますけれども、私自身ずっと使ってきたのは自助、共助、それを支えるのが公助の使命だと考えていますので、決して並列じゃないと考えているんです。そうした中で、最終的に、実はフェーズフリーという言葉が最近いろんなところで使われるようになってきて、ある意味、災害という非日常が存在するもので、例えば避難所は過酷になります。だから避難所に行かないとか、避難しないということになってくる。この日常と非日常のギャップをなるべく小さくするという、何かそういった社会全体の仕組みに変えていかないと、いつまでたってもこれ平行線と思っております。ただ、これは非常に息の長い取り組みになるかも分かりません。例えば、そのギャップを小さくするのは一体何かというと、例えば我々が使っている電気自動車がありますね。これは災害時、停電のときには非常電源に、そのまま家庭の電力として供給できる仕組みも一部、今存在しています。それと、最近、若い人たち、年寄りもやっていますキャンプですけど、これまさにライフラインの途絶えたときの生活なんです。避難所というのが地震とか津波、水害のときには、当たり前のように安全であれば、ふだんから隣近所で集まって、いろいろ活動するための場所になっていれば、別に災害だから避難所ではなくて、ふだん集まっている場所をそのまんま地震のときにも水害のときにも使えば、何のためらいもないはずです。先ほど言いました、ビルの免震も、まさにその非日常を日常に近づけている１つの努力です。例えば災害時の業務を意識した日常業務って、これは実はいろんな組織の中で、要員不足が起きます。いろいろ災害のときにも使える業務システムを日常から導入しておくことによって、災害と日常のギャップを埋めることができていくと思います。３番目のこれは理想論です。全てを安全な場所に移すことができれば、それはもう完全にフェーズフリーになるんですけれども、なかなかここへ行き着くには100年、200年ではきかないかも分かりません。ただ、社会全体がこういうふうに向かっていくことが、最低限これから求められる地域社会じゃないかと考えているところです。ここはもう皆さんが、この前起きた台風15号の水害で、いろんなことが起きて、新聞などでいろいろにぎわしておりますけれども、私が考えている災害対策基本法は、このように書かれています。都道府県の責務、それから市町村の責務が一番最初に書いてあるんです。都道府県の責務、住民の生命、身体、財産を最後まで保護する。それから区域内の市町村等が処理する防災に関する、事務、業
務の総合調整をすると書かれています。当然、市町村は直接、住民生命の身体、財産を災害から保護するのをやりますし、市町村地域に係る防災に関する計画をつくって、いろんな機関と協力して連携して、応急活動をするのが市町村の責務ですけれども、都道府県にも同様の責務があって、もう１つ、総合調整するためには72条で、市町村長への応急措置に関する指示、市町村長の応援の指示であるとか､73条はもう非常に緊急の、緊急というか非常事態の場合ですけれども、市町村が業務を遂行できないと判断をすると、応急措置を市町村にかわって代行するというところまで実は災対法に書かれています。だから市町村が直接的に対住民、対地域に対して多くの責任をもっておりますけれども、都道府県は全体の地域社会の中で、業務の総合調整をし、場合によっては支援する指示をすることは、当然の責務であると考えております。そういう中で、今回、どのような連携をとられたのか疑問に思って、少し新聞にもそんなことが紹介されていたかも分かりませんけれども、そんなことも考えていたんです。そういう中で、これは、私、大学の宣伝になりますけれども、実は静岡大学と静岡県でですね、2011年にふじのくに防災フェローという、専門家の養成講座をスタートしました。当初のころは、県の職員も県内自治体の職員も結構たくさん受講していただいて、ちょっと教育がハードですけど、隔週で土曜日フルに１日講義をして、学んだり練習をしたり、年間20単位の授業を用意している。20コマの用意をして、修了すると防災フェローという称号を県知事名で与える形にしている。これまでに2011年から2021年まで104人が卒業して修了しているんですけれども、静岡県26人、県内自治体25人、県外が７人、企業が53人、最近はちょっと減ってきて、このうちの多くは５期まで、最初の５年間で静岡県18人、県内自治体17人が修了していて、何となく最近、県内の方々の受講生が減ってきていることを危惧しておりまして、せっかく静岡大学でやっておりますから多くの方に受講していただければと、これはＰＲです。
最後、時評に私なりのいろんな思いを、現職のころから時たま書かせていただいたのを４枚ほどお配りしておりますけれども、またこれも参考にしていただければと思います。
何となくそんなことを日ごろ考えて、社会に何とか貢献できないかと活動を続けさせていただいています。
ありがとうございました。
○落合委員長
ありがとうございました。以上で、岩田様からの説明は終わりました。
これより質疑に入ります。
委員の方にお願いします。質問はまとめてするのではなく一問一答方式でお願いいたします。
それでは御質問、御意見等ありましたらお願いします。
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